Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

Бесструктурное  управление предполагает безадресное  циркулярное распространение информации, оно возможно в системах, состоящих  из множества элементов, аналогичных  друг другу в каком-либо аспекте.

Балансировочные режимы — это колебания в допустимых пределах относительно идеального неизменного  во времени режима. Под маневрами  понимаются колебания относительно изменяющегося во времени вектора  целей и переход из одного режима в другой, при которых параметры  реального маневра отклоняются  от параметров идеального маневра в  допустимых пределах.

Ключевой  категорией общей теории управления является «устойчивость объекта  в смысле предсказуемости его  поведения под воздействием внешней  среды, внутренних изменений и управления» (кратко — «устойчивость по предсказуемости»). Подчеркивается, что управление в  принципе невозможно, если поведение  объекта непредсказуемо в достаточной  для этого мере.

 

ЛЕКЦИЯ 3

История развития государственного и муниципального управления

История государственного управления в России

 

Некоторое представление об эволюции российской государственности дает следующая  периодизация.

1. Древняя  Русь (IX-XI вв.);

2. Киевская  Русь (XI-XII вв.);

3. Владимиро-Суздальская  Русь (XII-XIV вв.);

4. Великое  княжество Московское (XIV-XV вв.);

5. Московское  государство (Московское царство,  Великорусское государство, Русское  государство, Россия) (конец XV-XVI1 вв.);

6. Российская  империя (1721-1917 гг.);

7. Российская  республика (провозглашена Временным  правительством 1 сентября 1917г.);

8. Российская  Советская республика (провозглашена  II Всероссийским съездом Советов  26 октября 1917г.);

9 Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (объявлена III Всероссийским съездом Советов (10-18 января 1918г.);

10.  Союз  Советских Социалистических Республик  (образован на I Всесоюзном съезде  Советов 30 декабря 1922г.);

11. Российская  Советская Федеративная Социалистическая  Республика (правопреемница СССР  после отзыва Верховным Советом  РСФСР своих представителей из  Верховного Совета СССР, денонсирования  им Договора об образовании  СССР 30 декабря 1922г. и ратификации  Минского соглашения от 8 декабря  1991г. о создании Содружества  Независимых государств (СНГ) 12 декабря  1991г.);

12. Российская  Федерация — Россия (РФ — Россия) (новое наименование государства,  установленное VI съездом народных  депутатов РФ 21 апреля 1992г. и закрепленное  Конституцией РФ 1993г.). Государство  строится по территориальному  принципу, поэтому одним из ключевых  атрибутов государства является  территория. Законы и полномочия  государства распространяются на  людей, проживающих на конкретной  территории. В процессе расширения  территории России выделяют следующие  этапы.

1. IX—XIII вв. — становление первоначальных  территориальных пределов российской  государственности, когда распад  единого княжества привел к  феодальной раздробленности Руси, а затем — к новому этапу  ее развития и объединения.

2. XIV —  первая четверть XVI в. — собирание  русских земель вокруг Москвы, объединение их в единое государство  и сосредоточение власти в  руках самодержавия.

3. XVI —  конец XVII в. — территориальные  приобретения в допетровскую  эпоху. В этот период происходит  формирование России как цивилизационно-неоднородного общества. Уже к середине XVII в. Русские цари правили самым большим государством. Владения их росли темпами, не имевшими себе равных в истории.

К началу XX в. в составе России оказались  около 165 народов, достигших разных уровней развития. Территория России стала представлять собой единое экономическое пространство, в котором  складывался единый всероссийский  рынок. На всей территории России действовали  единые законы, существовало единое административное деление, общероссийская система администрации, делопроизводства и суда. Включение  новых территорий в Российское государство  происходило с учетом их особенностей с последующим втягиванием их в единое общество.

Другим  важнейшим атрибутом государства  является население, на которое распространяется его власть. По несовершенным демографическим  данным до середины XVIII в. население  России оставалось относительно небольшим  и составляло от 6 до 10 млн человек в середине XVI в., 8-12 млн — к началу XVII в. Для сравнения: в Австрии в этот период численность населения составляла 20 млн человек, во Франции — 19 млн, Испании — 11 млн, Польше — около 11 млн. В наиболее населенных областях (Новгородской, Псковской и районе Волги — Оки) плотность населения составляла в среднем 3 человека на 1 км2. На Западе же соответствующая цифра составлял от 20 до 30 человек.

Значительный  прирост населения начался в  России примерно в 1750г.

Между 1750 и 1850гг. население Российской империи  выросло в четыре раза (с 17 до 68 млн человек). Это увеличение частично объясняется захватом земель и присоединением к населению России до 10 млн человек. После 1850г., когда территориальная экспансия почти прекратилась, население России продолжало увеличиваться быстрыми темпами: с 68 млн в 1850 г. до 126,4 млн в 1897г. и 174,5 млн в 1913г.

По религиозному и сословному признакам население  России к 1914г. делилось следующим образом. По вероисповеданию: православные составляли 69,9%, магометане — 10,8%, католики — 8,9%, протестанты  — 4,8%, иудеи — 4%, армяне-григорианцы — 0,9%. По сословиям: крестьяне — 77,1%, мещане — 10,7%, инородцы — 6,6%, казаки — 2,3%, дворяне — 1,5%, духовенство — 0,5%, купцы — 0,5%, прочие — 0,8%. Городское население составляло 14,2%, сельское — 85,8%. Для сравнения: численность населения России на начало 1994 г. составляла 148,4 млн человек, в том числе 108,5 млн горожан (73,2%) и 39,9 млн жителей села (26,8%).

В истории  государственного управления в России с достаточной степенью условности принято выделять, в частности:

- управление  в период военной демократии;

- государственное управление в период Новгородской республики;

- государственное  управление в середине XVI века;

- государственное  управление при Петре I;

- государственное  управление в первой половине XIX века;

- государственное управление в 1906-1917гг.;

- государственное  управление в СССР в 1989-1991гг.;

- государственное  управление в СССР по дополнениям,  внесенным в Конституцию IV съездом  народных депутатов СССР в  декабре 1990г.;

- управление  в Российской Федерации с 1992г.

Для управления в период военной демократии было характерно наличие князя, дружин (старшей  и младшей), а также вече (народного  собрания). Старшая дружина возглавлялась  князем и состояла из опытных воинов. Из аристократической верхушки дружины  выделялись бояре. Младшая дружина  была представлена отроками, детьми боярскими. Народное ополчение подчинялось  не князю, а вече.

Государственное управление в период Новгородской республики предполагало наличие в качестве важнейших элементов посадника, князя, архиепископа, тысяцких, вече. Князь  приглашался, ему предоставлялось  командование вооруженными силами, новгородцы не позволяли ему самостоятельно вести дела внешней политики и  начинать войну без согласия вече. Посадник заменял в городе или  в области князя. Архиепископ  был главой новгородской церкви и  имел большое влияние на политическую и социальную жизнь. Тысяцкий руководил  земским ополчением, подчиненный  ему округ назывался тысячей.

В середине XVI в. государственное управление осуществлялось Царем, Митрополитом (Патриархом с 1589г.), Церковным собором, Земским собором, Боярской Думой, Приказами, местной  властью (городовые, губные старосты, приказчики).

При Петре I государственное управление предполагало сосредоточение всей полноты власти в руках Императора, а также  наличие следующих структурных  элементов: Обер-прокурор, Синод, Сенат, 12 коллегий, Генерал-прокурор, губернии с губернаторами, провинции с  воеводами, уезды с воеводами.

Государственное управление в России в первой половине XIX века было структурировано следующим  образом: Император, Государственный  совет, Синод, Сенат, Комитет министров, министерства, имперская канцелярия.

Государственное управление в 1906-1917 гг. предполагало наличие  следующей структуры высших органов  власти: Император, Синод, Сенат, Государственный  совет, Государственная Дума, Совет  министров, министерства, имперская  канцелярия.

В СССР в 1989-1991 гг. государственное управление основывалось на следующих элементах: Съезд народных депутатов, Верховный  Совет СССР (постоянно действующий  орган народных депутатов), состоящий  из Совета Союза и Совета национальностей.

В соответствии с дополнениями, внесенными в Конституцию IV съездом народных депутатов СССР в декабре 1990г., государственное  управление в СССР осуществлялось Президентом, Съездом народных депутатов, Верховным  Советом СССР (Совет Союза и  Совет национальностей).

Управление  в Российской Федерации с 1992г. базируется на следующих основных структурных  элементах: Президент, Федеральное  собрание (Совет Федерации и Государственная  Дума), Правительство, Конституционный  суд, Генеральный.

 

Государственное и муниципальное  управление в системе наук

 

Важнейшими  особенностями государственного и  муниципального управления как науки  являются:

1) междисциплинарный  характер знания, представленного  в государственном и муниципальном  управлении. Эта наука сформировалась  и развивается на стыке различных  областей знания — философии,  этики, политологии, права (прежде  всего, административного), социологии, теории организации, психологии, кибернетики, теории систем и  иных общественных, естественных  и технических наук;

2) практическая  направленность государственного  и муниципального управления. Научные  результаты, полученные в этой  области знания, всегда находят  применение в практике, не требуя  промежуточных стадий исследовательской  работы, связанных с поиском сфер  их практического использования  и внедрения;

3) обусловленность  проблематики государственного  и муниципального управления  потребностями повышения эффективности  совместной деятельности людей  в обществе и государстве, в  рамках государственного аппарата, а также новыми социальными  идеями, получающими распространение  в обществе (связанными с экологией,  образом жизни, отношениями между  странами, между различными конфессиями, этническими группами и т.д.);

4) двойственность  источника формирования и развития  государственного и муниципального  управления. С одной стороны, это  собственно научно-исследовательская  деятельность, а с другой —  научное обобщение практического  опыта в сфере государственного  и муниципального управления. Целью  государственного и муниципального  управления как науки является  преодоление противоречий, возникающих  в процессе совместной деятельности  людей, в частности, между:

- потребностью  в совместной деятельности людей,  во взаимодействии и сотрудничестве  социальных организаций и наличием  у них мотивов и целей различной  (иногда противоположной) направленности;

- традиционными  целями функционирования государства  (муниципального образования) и  тенденциями изменения окружающей  среды, а также разнообразными  новыми социальными идеями;

- увеличением  масштабов задач, которые ставит  жизнь, размерности решаемых государством (муниципальным образованием) задач  и требованием снижения издержек  на государственное и муниципальное  управление;

- новыми  технологиями, используемыми в политике, экономике, культуре, в социальной  работе и т.д., и сложившимися  стереотипами совместной деятельности  людей в сфере государственного  и муниципального управления, а  также ограничениями, связанными  с физическими возможностями  человека;

- высокой  социальной ответственностью руководителя  государственного, муниципального  управления и наличием у него  негативных качеств, подверженностью  его негативным состояниям и  т.д.

Различные аспекты проблем государственного и муниципального управления находятся в сфере научных интересов представителей различных отраслей знания — философов, политологов, экономистов, юристов, психологов, социологов, философов, математиков, инженеров и др. Эти проблемы исследуются каждым из подобного рода специалистов под углом зрения, специфичным для соответствующей науки (политологии, юриспруденции, психологии, экономики, социологии и т.д.). При этом достижения соответствующей науки используются применительно к конкретному классу управленческих ситуаций. Вместе с тем, практика государственного и муниципального управления требует соединения результатов изучения различных аспектов проблемы разными науками и их комплексного специального изучения с тем, чтобы их можно было применить для эффективного разрешения конкретной управленческой ситуации, имеющей значение в масштабах государства или муниципального образования. Этим и занимается самостоятельная наука, изучающая общественные отношения определенного типа, а именно, отношения государственного и муниципального управления.

Поскольку отношения в сфере государственного и муниципального управления являются общественными, то и изучающая их наука относится к числу общественных наук, наряду с социологией, психологией, правом и т.д. Вместе с тем это ни в коей мере не исключает использования в качестве инструментария для изучения управленческих проблем результатов и методов естественных и технических наук.