Органы прокуратуры и прокурорский надзор

1. Органы прокуратуры и прокурорский надзор

     В соответствии со ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование организации  и деятельности прокуратуры как  самостоятельного федерального органа находится в ведении РФ. В настоящее  время правовые основы организации  и деятельности прокуратуры определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другими федеральными законами, международными актами, указами Президента РФ, а  также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров.1

     Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закрепила положение  о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с  подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору  РФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора и других прокуроров (п. «л» ст. 72, п. «е» ст. 83, ст. 129). Конституция РФ не включает норм, регулирующих полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности прокуратуры России, а содержит ссылку на то, что эти вопросы определяются Федеральным законом (ст. 129). Она, к сожалению, не наделила Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы.

     Законодательный акт, относительно детально регулирующий организацию и деятельность российской прокуратуры — Закон о прокуратуре. Будучи актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы ее организации  и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым  на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения  ими службы и их правовое положение. В Законе о прокуратуре не закреплены полномочия прокуроров, участвующих в судебных заседаниях, а сделана ссылка на то, что этот вопрос определяется процессуальным законодательством РФ, т.е. уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и арбитражным процессуальными кодексами, а также кодексом об административных правонарушениях. Так, действующее уголовно - процессуальное законодательство устанавливает, что прокурор обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всех нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили. Законом регулируется весь спектр вопросов, связанных с порядком прохождения службы в органах прокуратуры. Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся также во многих других законодательных актах. В качестве примера можно привести такие, как: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (ст. 38, 39), федеральные законы от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (ст. 24), от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 4, 21)3 и многие другие. Как правило, в этих законах воспроизводится требование закона о прокуратуре, о необходимости осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов. Деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяется также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, к примеру, как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров с судебно-следственными органами других государств, о выдаче преступников (экстрадиция) и другими.

     Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируется в актах  Президента РФ. Например, Указами Президента от 18 апреля 1996 г. № 567 и 30 июня 1997 г. № 659 утверждены соответственно «Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»4 и «Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации»5.

     В своей практической деятельности работники  прокуратуры руководствуются также  приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, которые играют большую  роль в организации нормального  функционирования всей прокурорской системы. Издавая правовые акты, Генеральный  прокурор ставит перед прокурорами  задачи, подлежащие решению в ближайший  период времени, определяет приоритеты в их деятельности, конкретизируя  тем самым задачи, закрепленные в  базовом Законе о прокуратуре. В этой связи можно назвать приказы Генерального прокурора от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 24 октября 1996 г. № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе», от 5 января 1997 г. № 1 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве», от 31 марта 1998 г. № 19 «Об улучшении организации работы транспортных прокуратур и повышении эффективности их деятельности», от 24 декабря 2001 г. № 80 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявителей в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» и другие. Прокуроры и следователи прокуратур областного и районного звена руководствуются также приказами и указаниями прокуроров субъектов РФ, издаваемыми ими в процессе оперативного управления органами прокуратуры.

     Правовые  нормы, регулирующие организацию и  деятельность прокуратуры, принято  именовать нормами прокурорского  надзора, которые имеют одинаковую со всеми другими нормами российского  права юридическую природу, а  также специальное назначение.

     Прокуратура Российской Федерации

     Распад  Союза, новые политико - правовые и экономические условия нашей жизни, связанные с реальным разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, становлением подлинного федерализма во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, развитием рыночных отношений, существенно изменили место и роль прокуратуры. Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес Закон "О прокуратуре Российской Федерации", принятый 17 января 1992 г.2. Однако данный Закон был принят в то время, когда еще действовала Конституция РСФСР 1978 года. К тому же этим Законом объемы и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством были в определенной степени ограничены. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. потребовало подготовки новой редакции Закона о прокуратуре, внесения в него существенных изменений и дополнений.

     Конституция Российской Федерации 1993 года посвящает  прокуратуре ст. 129, где устанавливает, что она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих  прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Из содержания ст. 129 следует, что Конституция не определяет функции (полномочия) прокуратуры Российской Федерации, относя этот и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона.

     Отсутствие  конституционного решения таких  вопросов стало одной из причин различных  подходов к определению функций (полномочий) и места прокуратуры  в государственном механизме  Российской Федерации. В частности, имели место попытки "ликвидировать" надзорные функции российской прокуратуры, сведя ее деятельность лишь к поддержанию  обвинения в суде в качестве одной  из сторон уголовного судопроизводства. Однако эти "реформаторские" идеи не получили общественной поддержки. В условиях идеологической борьбы группой ученых и практиков была создана Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период1. На основе этой Концепции разработан и введен в действие Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации". Изменения, внесенные в ранее действовавший Закон, настолько существенны, что можно говорить о качественно новом нормативном акте, отвечающем интересам укрепления законности и правопорядка в сложный переходный период развития России. В нем в значительной мере учтен опыт сходных государственно-правовых структур развитых стран мира. Одновременно сохранены и усилены положения, учитывающие преемственность отечественного правового опыта. Акцент сделан на развитие огромного правозащитного потенциала прокуратуры, в том числе в реализации ею конституционного приоритета обеспечения реальных гарантий прав и свобод человека и гражданина. С учетом этого в Закон введена специальная глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как главном приоритете в ее деятельности. В этих целях прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.2

     Место прокуратуры в системе  государственно - правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Фундаментальные ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная), олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и "сдерживания" любой из основных ветвей власти. Актуальным в этой связи представляется развитие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции контрольной власти.

     В российских условиях прокуратура выполняет  функции одного из элементов системы "сдержек и противовесов". Она  устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений  законов, от кого бы они ни исходили. Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти; все ветви власти заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.

     Из  содержания Конституции Российской Федерации следует, что прокуратура  не может относиться к органам  ни судебной, ни исполнительной власти. Правосудие в Российской Федерации  осуществляется только судом (ст. 1 18 Конституции), а ст. 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов Российской Федерации, являются федеральными органами — звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции).

     До  принятия Конституции 1993 года прокуратура  была своего рода контрольным органом  законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального прокурора  Российской Федерации на должность, его' подотчетность только высшим законодательным  органам. Таким образом, прокурор был  ориентирован на сотрудничество преимущественно  с одной ветвью власти — законодательной, только ей был подконтролен и только ее решения обязан был выполнять.

     В настоящее время Президент, будучи главой государства, принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура  должна стать важной опорой президентской  власти в ее усилиях по преодолению  правовой нестабильности общества, повышению  авторитета законов и подзаконных  актов.

     Система органов прокуратуры Российской Федерации 

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору РФ и осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура строится в соответствии с административным и федеральным государственным устройством РФ.

     В соответствии со ст. 129 Конституции  и ст. I Федерального закона от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации", прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему  органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, возложенные на нее федеральными законами. Согласно ст. 11 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" систему российской прокуратуры составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры республик в ее составе, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов. В системе прокуратуры Российской Федерации функционируют и специализированные звенья прокурорской системы (органы Главной военной прокуратуры, транспортные, природоохранные прокуратуры и некоторые другие). Эти прокуратуры осуществляют свою деятельность в соответствии с конституционными принципами прокурорского надзора и Законом о прокуратуре, являются составной частью централизованной прокурорской системы и руководствуются приказами и указаниями Генерального прокурора. Верхнюю ступень в иерархической лестнице системы органов прокуратуры занимает Генеральная прокуратура Российской Федерации — высшее звено прокурорской системы. В основе построения системы прокурорских органов лежит административное и национально - государственное устройство, установленное Конституцией Российской Федерации.

     Система территориальных прокуратур Российской Федерации соответствует федеративному  устройству России. Согласно ст. 5 Конституции  Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов  Российской Федерации. В каждом из них  имеется соответствующая прокуратура. В прокуратурах субъектов Федерации действуют сообразно административно - территориальному делению прокуратуры городов и районов, которые непосредственно подчиняются соответственно прокурорам республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. Для более действенного и оперативного осуществления прокурорского надзора, приближения прокурорских органов к населению и городах — столицах республик, краевых и областных центрах образуются прокуратуры городов с подчинением им районных прокуратур.