Приватизация государственных и муниципальных предприятий в России

 Крупные предприятия подлежали  акционированию, а их акции продаже. Средние могли использовать как  акционирование, так и иные способы  приватизации. Мелкие же предполагалось  выставлять на аукционы  

и конкурсы. 9 СЛАЙД. Как выше изложено, процедура акционирования предусматривала несколько методов:

1. Бесплатную передачу акций работникам предприятий и приравненным к ним лицам,
2. Продажу акций работникам по закрытой подписке,
3.    10 СЛАЙД. Продажу на аукционе “победителем признавался участник, предложивший наивысшую цену”,
4. Продажу на специализированном аукционе “все участники получают акции по единой цене, а объем покупки определяется в соответствии с предварительной заявкой”,
5. Продажу акций акционерных обществ по инвестиционному конкурсу “условием победы в нем выступали наиболее выгодные предложения будущих инвестиций”,
6. Продажу по коммерческому конкурсу “покупатели обязывались выполнять ряд условий по отношению к предприятию, акции которого они приобретали”.

Однако сломить сопротивление Верховного Совета РСФСР не удавалось, вследствие чего реформа собственности затормозилась до лета 1992 года. Оппозиционно настроенный по отношению к правительству и президенту парламент не желал брать на себя ответственность за разработку приватизационного законодательства. Президентские указы превратились в основной правовой регулятор отношений собственности. Поспешность при их составлении приводила к тому, что многие указы не были тщательно проработаны и их нормы давали бюрократии широкие возможности для манипуляций в целях создания особых условий приватизации отдельным отраслям, компаниям или покупателям.

Первый этап приватизаций 1992–1994 годов, получивший название ваучерного, или чекового, начался 5 июня 1992 года, когда был принят в новой редакции Закон о приватизации. Вскоре, 11 июня, последовало  

утверждение Государственной программы приватизации. Главными целями приватизации в 1992 году провозглашались:

1. Формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики,
2. Повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации,
3. Социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации,
4. Содействие процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации,
5. Создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства,
6. Привлечение иностранных инвестиций,
7. Создание условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации в 1993–1994 годах.

Объекты, находящиеся в государственной собственности в Программе были разделены на три группы. В группу объектов, подлежащих первоочередной приватизации, вошли предприятия сферы торговли, услуг, коммунального хозяйства, жилье, муниципальный транспорт и другие. Вторую группу составили объекты, отнесенные к национальному достоянию, приватизация которых была, безусловно запрещена: недра, земельные и водные ресурсы, континентальный шельф, железнодорожные, трубопроводные и автомагистрали и другие. Третью группу образовали объекты, приватизация которых допускалась только по особому в каждом случае распоряжению правительства или Госкомимущества.

Государственная программа содержала три основных варианта проведения приватизации. По первому из них работники предприятия бесплатно наделялись привилегированными акциями в размере 25% от уставного капитала. Им полагалось также 10% обыкновенных акций,  

приобретаемых со скидкой в 30% от их номинальной стоимости, а руководству предприятия — еще 5% акций по цене, равной номиналу. Второй вариант разрешал трудовому коллективу приватизируемого предприятия приобрести 51% его акций, но по более высокой цене в 1,7 раза выше номинала. Согласно третьему варианту по решению трудового коллектива создавалась инициативная группа, берущая на себя ответственность за проведение приватизации предприятия и ограждение его от банкротства. В случае выполнения группой взятых на себя обязательств по истечении заключенного ранее договора ее члены приобретали право на получение 20% уставного капитала в виде обыкновенных акций.

Включение в программу второго и третьего вариантов, по признанию ее разработчиков, представляло собой компромисс с директорским корпусом, обладавшим в то время всеми необходимыми рычагами, с помощью которых оказывалось эффективное сопротивление приватизации. Компромисс, с другой влиятельной группировкой государственной бюрократией, был, достигнут благодаря включению в программу положений, наделявших министерства правом принимать участие в работе комиссий по приватизации. Указ “О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации”, подписанный президентом 14 августа 1992 года многими исследователями также расценивается как компромисс правительства с большинством населения страны.

Указ устанавливал довольно простую схему ваучерной, приватизации. Государственная собственность, оцененная в 1,5 трлн. руб., бесплатно и поровну распределялась между 146 млн. граждан страны. Каждый житель получал ваучер номинальной стоимостью 10 тыс. руб., а вместе с ним и право свободно распорядиться чеком по своему выбору. Обменять его на акции своего предприятия в ходе закрытой подписки, участвовать в чековом аукционе, купить акции посреднических организаций чековых инвестиционных фондов, их было образовано около 400, или просто продать  

ваучер. Выдвинутое в ходе предварительного обсуждения предстоящей реформы предложение сделать все ваучеры именными, дабы затруднить их последующую концентрацию в руках немногих лиц, не было принято и не нашло отражения в указе.

На первых порах основным способом приватизации являлась конкурсная или аукционная продажа предприятий. Однако после указа президента от 1 июля 1992 года “Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества” акционирование стало быстро вытеснять другие способы. Причем все крупные предприятия с балансовой стоимостью основных фондов свыше 50млн руб. на 1 января 1992 года или численностью работников свыше 1 000 чел. подлежали обязательному акционированию. Таковых насчитывалось 30169 компаний. Из них свыше 70% уже к 1 июля 1994 году оказались преобразованными в акционерное общество, а решения о реорганизации в акционерные общества открытого типа приняты в отношении 81% предприятий.

В научной литературе неоднократно обращалось внимание на слабость и несвоевременность законодательного обеспечения процесса приватизации, наглядно проявившиеся особенно на первом этапе. Так, разрабатывавшееся правительством положение об организации конкурсов и аукционов, акционировании государственных предприятий было утверждено указом президента только 29 января 1992 году, а не 1 августа 1991 года, как планировалось изначально. Положение об инвестиционных фондах и типовое положение о комитетах по управлению имуществом были утверждены 7 и 14 октября 1992 года. Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 года была утверждена на сессии Верховного Совета только 11 июня. Утверждение Положения о холдинговых компаниях последовало 16 ноября 1992 года, то  

есть спустя год и четыре месяца после выхода закона РФ “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ”.

Затягивание с принятием основных приватизационных документов нередко сопровождалось изменением утвержденных условий приватизации. Например, закон “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР” от 3 июля 1991 года предусматривал возможность выкупа трудовым коллективом всего имущества предприятия без проведения конкурса, аукциона или акционирования, тогда как в утвержденной 11 июня 1992 году Государственной программе приватизации на 1992 год эта норма уже отсутствовала.

Переход ко второму этапу приватизации - денежному был утвержден указом президента от 22 июля 1994 года “Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года”. На данном этапе намечалось решение двух стратегических задач. Во-первых, добиться усиления инвестиционной активности владельцев крупных пакетов акций приватизированных предприятий, в целях осуществления структурной перестройки последних. Во-вторых, значительно увеличить доходную часть государственного бюджета за счет поступлений от приватизации. Указ, в частности, предусматривал направление 51% от продажной цены самому приватизированному предприятию для реструктурирования и развития производства.

Надежды существенно пополнить бюджет не оправдались. И в 1995 и в 1996 годах непосредственная продажа акций, оставшихся в руках государства предприятий, приносила казне относительно скромные суммы порядка около 1 трлн. руб. ежегодно. При этом приватизация потеряла былой темп. В 1995 году было приватизировано 10152 предприятия, почти вдвое меньше, чем в 1994 году. Вместе с тем в орбиту акционирования теперь  

вовлекались значительно более крупные предприятия базовых отраслей экономики, определявшие производственный потенциал страны.

Между тем сверстанный и утвержденный государственный бюджет предусматривал доходы от продажи государственного имущества в размере 4 785,4 млрд. руб. Обеспечить недостающую часть поступлений в бюджет было, решено с помощью залоговых аукционов.

К идее залоговых аукционов правительство подтолкнула неудача с реализацией, планов продажи крупных пакетов акций нефтяных компаний. Государственная дума в преддверии очередных парламентских и президентских выборов запретила приватизацию предприятий топливно-энергетического комплекса, но сделала это уже после утверждения бюджета на 1995 год. Глава ОНЭКСИМбанка В. О. Потанин предложил правительству следующую схему: Банкам на конкурсной основе передаются контрольные пакеты акций нефтяных компаний в обмен на кредиты.

31 августа 1995 года президент подписал  указ “О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся  в федеральной собственности”. В  декабре того же года состоялись  аукционные торги. Как отмечалось, “Победители аукционов в каждом  случае фактически определялись  заранее, причем попытки конкуренции  жестко пресекались”. Вырученные средства от продажи акций 12 крупнейших предприятий составили 5,1 трлн. руб.

Третий этап приватизации получил наименование точечного. Среди исследователей существуют некоторые расхождения относительно датировки его начальной фазы. Одни начальной вехой этого этапа называют конкурс по продаже блокирующего пакета акций телекоммуникационного холдинга Связьинвест, состоявшегося весной 1997 года, и последовавшие за ним продажи контрольных пакетов акций Восточной и Тюменской нефтяных компаний. Другие предлагают считать такой вехой закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ”, подписанный президентом страны 21 июля 1997 года - один  

из последних крупных законодательных актов в своей области. Закон, во-первых, официально признал окончание массовой и безвозмездной приватизации, во-вторых, изъял большинство прежних льгот у трудовых коллективов и, в-третьих, расширил полномочия регионов, предоставив им право разрабатывать собственные варианты приватизационных схем. Этим же законом была отменена практика составления ежегодных плановых заданий на приватизацию. Но задача наполнения бюджета доходами от приватизации сохранялась. Ее выполнение теперь должны были обеспечивать главным образом единичные крупные сделки.

Тем самым зависимость доходной части бюджета от результатов приватизации сохранялась. Поэтому некоторые исследователи считают нужным продлить денежный этап приватизации вплоть до августовского дефолта 1998 года. Третий же этап, по их мнению, наступает лишь в конце 1998 года, когда приватизация утрачивает значение важнейшего элемента экономических реформ, и на передний план выдвигаются проблемы корпоративного управления и реструктурирования приватизированных предприятий, рационального использования и повышения эффективности управления собственностью. Продажа остающейся у государства собственности теряет прежние масштабы и темпы. Так, если в 1991 - 1993 годах было приватизировано около 89 тыс. предприятий, то есть до 30 тыс. в год, в 1994 году - 23,8 тыс., то в 1995 году - 10,2 тыс., в 1996 году - менее 5 тыс., в 1997 году - менее 2,5 тыс.

К 2001 году в собственности Российской Федерации по всему народному хозяйству насчитывалось 13 786 государственных унитарных предприятий и 23 099 учреждений. Государство также являлось акционером 3 316 хозяйственных обществ с разной долей своего участия. Оно составляло 100% для 382 из этих обществ, свыше 50% - для 470, от 25 до 50% - для 1601, менее 25% - для 863. Также в федеральной собственности находились объекты нежилого фонда общей площадью 337 млн. м2, часть из них 214  

млн. м2 была передана в коммерческое пользование, а другая 123 млн. м2 в некоммерческое.

Развил и конкретизировал основные положения Концепции принятый в декабре 2001 года федеральный закон “О приватизации государственного и муниципального имущества”, вступивший в силу 26 апреля 2002 года. Законом проведено строгое разграничение полномочий между законодательным собранием, правительством и президентом в вопросах управления и распоряжения государственной собственностью. Госдума получила контроль над естественными монополиями, таких крупных компаний как Газпромом, приватизация которых теперь становилась возможной только с ее ведения. Правительству оставлено планирование и общее руководство процессом приватизации. Президенту предоставлено право, формировать и утверждать перечень стратегически важных для национальной безопасности предприятий и определять возможность их приватизации.

В соответствии с новым законом назначение директоров государственных унитарных предприятий осуществляется на основе заключенных с ними контрактов. Устанавливается процедура ежегодной аттестации этих руководителей и система их ежеквартальной отчетности перед отраслевыми ведомствами. В целях пресечения действий менеджеров, противоречащих интересам собственников, вводятся плановые задания на прибыль, выручку от реализации товаров и услуг и на отчисления в госбюджет.