Внутренняя структура и полномочия парламентов в зарубежных странах

 

Социальный состав парламента определяется не только социальной и  профессиональной принадлежностью  депутатов, но прежде всего их партийностью. В зависимости от социального  состава современные парламенты можно разделить на две большие  группы.

 

В первую группу входят социально  однородные парламенты, не имеющие  социал-демократического или коммунистического  представительства. Наиболее типичным примером подобного парламента является Конгресс США. В условиях демократии такая социальная однородность парламента возможна только при высоком уровне благосостояния населения и при  стабильном политическом развитии страны. Социально однородными оказываются  также парламенты в тех странах, где установлены авторитарные политические режимы и запрещены оппозиционные  политические партии (Ливия, Ирак в  период правления С. Хусейна и  некоторые другие страны).

 

Вторую группу составляют парламенты с представительством социал-демократических  и коммунистических партий (Великобритания, ФРГ, Канада, Италия, Швеция, Финляндия, Индия, Япония и др.). Чем выше представительство  таких партий, тем чаще парламент  выступает в поддержку идей государственного регулирования экономики и ограничения  крупной собственности.

 

 

2.Порядок формирования  палат парламента

 

 

 Порядок формирования  парламентов часто находится  в прямой зависимости от их  структуры. Нижние палаты парламентов,  как и однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством  прямых выборов. На принцип  выборности как тех, так и  других не влияет тот факт, что в отдельных случаях некоторая  часть депутатов назначаются  (назначение представителей англо-индийской  общины в Народную палату индийского  Парламента). Что касается формирования  верхних палат, то здесь можно  выделить следующие основные  способы.

 

1. Формирование верхней  палаты посредством непрямых (многостепенных  или косвенных) выборов. Наиболее  типичные примеры дает государственная  практика Индии, Норвегии и  Франции.

 

Не более 238 членов Совета штатов индийского Парламента (12 членов этой палаты назначаются Президентом) избираются выборными членами законодательных  собраний штатов по пропорциональной системе представительства посредством  единого передаваемого голоса, т.е. путем двухстепенных выборов.

 

Посредством трехстепенных выборов в основном формируется Сенат V Французской Республики. Сенаторы избираются депутатами Национального собрания, депутатами генеральных советов департаментов и делегатами муниципальных советов.

 

2. Формирование верхней  палаты посредством прямых выборов,  хотя и с некоторыми отличиями  от той системы, которая применяется  в соответствующих странах при  формировании нижних палат.

 

Верхняя палата Конгресса  США - Сенат - избирается непосредственно  населением, но не по территориальным  избирательным округам, как члены  Палаты представителей, а от каждого  штата по два сенатора. Определение  результатов голосования проводится по мажоритарной избирательной системе  относительного большинства.

 

Сенат Итальянской Республики избирается посредством прямых выборов  на базе областей. Количество мандатов зависит от численности населения  области (Ломбардия - 47 сенаторов, Сицилия - 27, Сардиния - 9). Как правило, область  имеет не менее 7 сенаторов. Состав Сената формируется на основании смешанной  избирательной системы: три четверти сенаторов избираются в одномандатных  округах по мажоритарной системе  относительного большинства, а четвертая  часть - на основании соперничества  партийных списков по пропорциональной системе.4

 

Смешанная избирательная  система применяется и при  выборах верхней палаты японского  Парламента - Палаты советников: 152 депутата этой Палаты избираются по префектурным избирательным округам (в Японии 46 префектур), а остальные 100 - от общенационального  избирательного округа.

 

3. Чисто феодальный способ  формирования верхней палаты  применяется в Великобритании. Традиционная  система замещения мест в Палате  лордов была за последнее время  несколько модернизирована. Законом  о пэрстве 1958 г. было введено  пожизненное пэрство, распространенное  и на женщин. Эта демократизация, осуществленная консерваторами, имела  своей целью, прежде всего,  ввести в верхнюю палату лордов, способных к активной парламентской  работе. Законом о пэрстве 1963 г.  право занятия места в Палате  лордов было предоставлено всем  шотландским пэрам, которые до  этого избирали лордов из своей  среды.

 

До недавнего времени  в состав палаты входили более 1200 пэров, которые подразделялись на следующие  основные группы: наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул  по наследству; пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству; ирландские и шотландские  пэры (в настоящее время их в  Палате лордов нет); пэры по апелляции; духовные пэры (епископы и архиепископы англиканской церкви).

 

Лейбористское правительство  Т. Блэра приступило к реформированию верхней палаты. Первым шагом в  этом направлении было принятие Акта о Палате лордов 1999 г., согласно которому никто не должен быть членом Палаты в силу наследственного пэрства. На переходный период места в Палате лордов сохраняют 92 из 788 наследственных пэров в соответствии с Регламентом Палаты или на его основании. Предполагается, что впоследствии часть членов палаты будут избираться населением.

 

4. Формирование верхней  палаты посредством назначения  в наиболее чистом виде применяется  в Федеративной Республике Германии. Верхняя палата Парламента - бундесрат  - состоит из членов, назначаемых  правительствами земель из своего  состава.

 

5. Формирование верхней  палаты смешанным путем, при  котором в разных вариантах  сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Сенат  Бельгии, Сенат Ирландии).

 

Способ формирования верхней  палаты парламента можно оценить  лишь с учетом того, в какой степени  он влияет на фактическую роль соответствующей  верхней палаты как консервативного, сдерживающего начала.

 

Если сопоставить метод  формирования верхних палат с  объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую  закономерность. Чем дальше процесс  формирования этих палат отстоит  от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Самые сильные  и влиятельные верхние палаты (Сенат США, Сенат Италии, Палата советников Японии) избираются прямыми  выборами. Слабые же верхние палаты (Палата лордов, Совет штатов Индии, бундесрат) формируются без участия  избирательного корпуса.

 

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными, органическими и  обычными законами, регламентами палат  и обычаями.

 

Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а  не какого-то одного избирательного округа. Логическим следствием этой концепции  является запрещение императивного  мандата и права отзыва. Соответствующие  нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 Конституции  Италии гласит: "Каждый член Парламента представляет нацию и выполняет  свои функции без императивного  мандата". С не меньшей категоричностью  говорит об этом ст. 38.1 Конституции  ФРГ: "Депутаты германского бундестага... являются представителями всего  народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести". В статье 27 Конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное  положение: "Любой императивный мандат является недействительным".

 

Отсутствие императивного  мандата и права отзыва не ведет  к полной независимости депутата парламента. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, принадлежит к какой-либо партийной  фракции и подчиняется партийной  дисциплине; во-вторых, депутат зависит  от тех организаций, которые финансировали  его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени  зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата  решается голосованием.5

 

Депутат в демократическом  государстве является профессиональным парламентарием. Именно в силу этого  его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, за исключением права занятия министерских постов в парламентских странах.

 

В содержание депутатского мандата  входят следующие основные компоненты.

 

Индемнитет. Депутат парламента получает вознаграждение за свою деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и  т.д. Чрезмерно высокий индемнитет в ряде стран превращает место  в парламенте в доходную должность. В некоторых странах депутатский  индемнитет приравнивается к жалованью  чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или составляет определенную часть министерского  оклада.

 

Иммунитет. Законодательство демократических государств предоставляет депутату ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость. Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования и депутатская неприкосновенность.

 

Свобода слова и голосования  сводится к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной  ответственности за высказывания в  парламенте и за голосование, поскольку  они осуществляются в силу мандата. Однако почти повсеместно свобода  слова и голосования ограничивается жесткими рамками партийной дисциплины. Ограничения на свободу слова  налагают также законы об охране государственной  тайны и соответствующие положения  парламентских регламентов (такие  положения Регламентов в США  метко именуются "правилами затыкания  рта" ("кляпами")).6

 

Депутатская неприкосновенность, применяемая обычно в период сессий, как правило, состоит в том, что  парламентарий не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции соответствующей  палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления. В Италии депутатская  неприкосновенность распространяется и на личный или домашний обыск, перехват разговоров или сообщений, изъятие  корреспонденции членов Парламента (части 2 и 3 статьи 68 Конституции). Депутат  может быть лишен иммунитета решением той палаты, к которой он принадлежит (с 1995 г. во Франции разрешение на арест или ограничение свободы члена Парламента дает бюро палаты).

 

Прекращение срока действия мандата наступает по окончании  срока полномочий парламента, по истечении  срока, на который избран депутат (этот порядок применяется обычно к  депутатам верхних палат, которые  не обновляются целиком), вследствие смерти депутата, в результате лишения  мандата или признания выборов  недействительными.

 

Парламент обычно является верховным  судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его  мандат.

 

 

3.Структура и внутренняя  организация палат парламента

 

 

 В настоящий момент  в развитых странах вопрос  о числе палат парламента не  предмет политических столкновений, вопрос иметь в парламенте  одну палату или две решается, исходя из различных соображений,  имеющих политическое значение  в момент соответствующей конституционной  реформы.

 

Федеративные государства  имеют обычно двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, и др.). В унитарных  государствах с двухпалатным парламентом  его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

 

Нижние или единственные палаты часто именуются Национальное собрание или Национальная ассамблея (Франция, Вьетнам, большинство стран  Африки), Национальный совет (Австрия, Швейцария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, пожалуй, в большинстве стран, где они существуют, именуются Сенатами, а в некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо название субъектов данной федерации. Так , в Австрии, Германии верхняя палата именуется Федеративный (или Союзный) совет (именно так переводится “Бундесрат”), в Швейцарии – Совет кантонов, в Индии – Совет штатов.

 

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными  представителями, члены верхней  палаты – сенаторами.

 

Единственные или нижние палаты парламентов формируются  почти исключительно путем всеобщих и прямых выборов. Исключений из этого  правила очень немного, наиболее серьезный пример – это Всекитайское собрание народных представителей, которое  избирается Собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов  центрального подчинения и собраниями представителей военнослужащих. Срок полномочий нижних или однопалатного  парламента – обычно составляет 4-5 лет с полным одновременным обновлением. В некоторых странах резервируются  места для сторонников определенных религий и национальностей, а  так же для женщин. Эти места  замещаются путем непрямых выборов (для женщин – в Бангладеш, для  приверженцев индуистских религий  – в Пакистане, для ассирийцев в Иране и т.д.) В Египте половина мест резервируется для депутатов  – рабочих и крестьян. В Бутане, Брунее в однопалатных парламентах  значительное число мест занимают лица по должности находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет  либо сам парламент (на практике –  создаваемая палатой мандатная  комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный  суд, специальный избирательный  трибунал.7