Гражданство в Российской Федерации

    В Законе о гражданстве 2002 г. устанавливается, что проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает его гражданства Российской Федерации (п. 3 ст. 4). Этот принцип вытекает из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться, что закреплено в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ. Отрицание такого рода свободы при советской власти являлось грубым нарушением прав и свобод человека.

    Таким образом, ни само по себе проживание за пределами Российской Федерации, ни его длительность не могут быть основанием для прекращения гражданства  Российской Федерации. Таким основанием может быть лишь волеизъявление самого гражданина.

    Согласно  Закону 2002 г. (п. 4 ст. 4) гражданин Российской Федерации не может быть лишен  гражданства Российской Федерации  или права изменить его. Это принцип, закрепленный впервые в отечественной  истории Законом о гражданстве 1991 г., уточняется с учетом того, кто и какого гражданства не может быть лишен в Российской Федерации (или права изменить свое гражданство). Так, если в Законе 1991 г. говорилось о том, что в Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство, то в Законе 2002 г. речь идет только о гражданине Российской Федерации, которого нельзя лишить ни гражданства Российской Федерации, ни права его изменения. В последнем случае имеется в виду право на прекращение в установленном порядке гражданства Российской Федерации и признание права приобрести иное гражданство в порядке, предусмотренном законодательством другого государства.

    В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 61) новый Закон закрепляет принцип, согласно которому гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. Тем самым устанавливаются важные гарантии защиты интересов российских граждан.

    Первая  гарантия − невозможность высылки − приобрела конституционный уровень еще 21 апреля 1992 г. Она родилась с учетом советского опыта выдворения из страны лиц, критически настроенных к правящему режиму. Демократизация страны, воцарение в ней подлинной свободы сняли вопрос о возможности использования этой дискриминационной меры, а также исключают возможность ее возникновения в будущем.

    Вторая  гарантия − невозможность выдачи другому государству. В отличие от Закона о гражданстве 1991 г., который фактически допускал такую выдачу "на основании закона или международного договора" (ч. 3 ст. 1), новый Закон вслед за Конституцией РФ не содержит никаких условий возможной выдачи. Он просто запрещает ее.

    Однако  отказ от выдачи гражданина Российской Федерации не означает, разумеется, освобождения его от ответственности, если он совершил за границей преступление, предусмотренное российским законодательством. В этом случае гражданин Российской Федерации будет наказан в соответствии с действующими в России законами.

    Другой  аспект защиты интересов российских граждан закреплен в ст. 7 Закона 2002 г., в которой говорится, что гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации, предоставляется защита и покровительство Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защитить их права и охраняемые законом интересы.

    Согласно  ч. 6 ст. 4 Закона 2002 г. Российская Федерация  поощряет приобретение гражданства  Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Тем самым констатируется приверженность Российской Федерации международному принципу сокращения безгражданства в отношении лиц, проживающих на ее территории, что согласуется, в частности, с п. "б" ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве.

    Закон закрепляет принцип двойного гражданства (ст. 6). В нем говорится, что гражданин  Российской Федерации, имеющий также  иное гражданство, рассматривается  Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации.

    В соответствии со ст. 8 заключение или  расторжение брака между гражданином  Российской Федерации и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, изменение гражданства  одним из супругов не влечет за собой  изменения гражданства указанных лиц, а расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

    Законом регулируются вопросы приобретения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства, отмена решений  по вопросам гражданства, гражданство детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей, гражданство недееспособных лиц. Он определяет полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, регулирует производство по делам о гражданстве Российской Федерации, определяет порядок обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве и действий их должностных лиц, разрешения споров по вопросам гражданства Российской Федерации.

    После принятия нового Закона о гражданстве в процессе проводимого в стране обмена паспортов СССР образца 1974 г. на новые российские паспорта обнаружилось, что более 1 млн. человек, приехавших в Россию после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, оказались в сложнейшей жизненной ситуации.

    Эти люди приехали в Россию, жили и работали, участвовали в ее политической жизни. Многие из них служили в российской армии. Однако, не приобретя после  переезда в Россию российского гражданства, они оказались лицами без гражданства¹¹.

    Сложившаяся ситуация нуждалась в принятии ряда мер по ее разрешению, включая и  внесение соответствующих корректив  в новый Закон о гражданстве, которые также способствовали проведению нашей страной эффективной иммиграционной политики. Такие коррективы были внесены 11 ноября 2003 г. Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»¹².

    Таким образом, анализ российского законодательства о гражданстве постсоветского периода  дает основание сделать вывод о том, что его развитие шло сначала по пути децентрализации этого института, а затем приобрело обратную тенденцию. Если же оценивать развитие российского законодательства о гражданстве в целом, то можно сказать, что каждый этап его развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства, при этом каждый следующий нормативный правовой акт сохранял историческую преемственность по отношению к предыдущему. 
 

1.4. Органы государственной  власти Российской  Федерации,

  ведающие делами  о гражданстве. 

    Федеральный закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. определяет, какие  государственные органы ведают делами о гражданстве и их полномочия, закрепляет порядок производства и  обжалования решений по этим делам.

    В системе органов, связанных с решением вопросов гражданства, основными полномочиями обладает Президент. Именно он как глава государства, олицетворяющий его, уполномочен официально оформлять гражданство Российской Федерации. Исходя из этого, Конституция устанавливает, что Президент решает вопросы гражданства Российской Федерации (ст. 89 п. «а»). Кроме Президента РФ к их числу также относятся: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы, а также федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

    Полномочия  органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, определяются Законом о гражданстве 2002 г.

    В соответствии с ним (ст. 29) Президент  РФ решает вопросы приема в гражданство  Российской Федерации и восстановления в гражданстве Российской Федерации  в общем порядке. На него также возложено решение вопросов выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке и отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.

    Президент РФ утверждает положение о порядке  рассмотрения вопросов гражданства  Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением Закона о гражданстве; издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации (при этом имеется в виду издание указов как по решениям конкретных вопросов гражданства, так и по вопросам правового и организационного характера).

    В исключительных случаях Президент  РФ может рассмотреть вопрос о  приеме в российское гражданство  в общем и в упрощенном порядке тех иностранных граждан и лиц без гражданства, а также об их восстановлении в гражданстве Российской Федерации, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с Законом о гражданстве; использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; состояли на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства; имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с указанным Законом Преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с Законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); осуждены и отбывают наказания в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с Законом (до истечения срока наказания).

    Президент РФ вправе решить вопрос о приеме в  гражданство Российской Федерации  без соблюдения установленных Законом  условий лиц, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией (ч. 3 ст. 13).

    Статьей 30 Закона о гражданстве 2002 г. определены полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление  функций по контролю и надзору  в сфере миграции, и его территориальных органов. В соответствии с существующей в настоящее время структурой федеральных органов исполнительной власти речь идет о ФМС России, подведомственной МВД России, и ее территориальных органах.

    Согласно  названному Закону они определяют наличие  российского гражданства у лиц, проживающих на территории Российской Федерации; принимают от лиц, проживающих на территории России, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации; проверяют факты и представляемые для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах. Они также:

    1) направляют Президенту РФ в  случаях решения им вопросов  приема в гражданство Российской  Федерации, восстановления в гражданстве Российской Федерации, выхода из гражданства Российской Федерации, а также отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации заявления по вопросам российского гражданства, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на эти заявления, документы и материалы;

    2) исполняют принятые Президентом  РФ решения по вопросам российского  гражданства в отношении лиц,  проживающих на территории Российской  Федерации;

    3) рассматривают заявления по вопросам российского гражданства, поданные лицами, проживающими на территории Российской Федерации, и принимают решения по вопросам приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке;

    4) ведут учет лиц, в отношении  которых федеральным органом  исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальными органами приняты решения об изменении гражданства;

    5) оформляют гражданство Российской  Федерации детей, находящихся  на территории Российской Федерации, родители которых неизвестны, если родители не объявляются в течение шести месяцев со дня обнаружения этих детей; детей, усыновленных (удочеренных) гражданами Российской Федерации или супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой — лицом без гражданства, по заявлению усыновителя, являющегося гражданином Российской Федерации, а также детей, усыновленных (удочеренных) супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, при отсутствии в течение одного года со дня усыновления (удочерения) заявления обоих усыновителей;