Государственный служащий: проблемы этики, компетенции и ответственности

Гражданский служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запретов, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Необходимость соблюдения ограничений, выполнения обязательство и наличие запретов связаны со спецификой труда гражданских служащих - предоставлением государственных услуг и наличием властных полномочий. Требования к служебному поведению гражданских служащих появились сравнительно недавно и обусловлены снижением доверия населения к органам власти, ростом коррупции, снижением эффективности деятельности служащих.

Указом Президента от 12 августа 2002 года № 885 утверждены общие  принципы служебного поведения государственных  служащих, причем руководствоваться  этими принципами рекомендовано  и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности.

Комментируемым  Законом установлены требования к служебному поведению гражданского служащего.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам гражданской службы характерно не только для нашей страны, но и для многих зарубежных стран, особенно США, Великобритании, Франции. В качестве примера можно привести принятие Морального кодекса членов американского общества государственного управления, в котором установлены базовые принципы служебного поведения.

Обязанность гражданского служащего, закрепленная подпункт 12 п. 1 комментируемой статьи, также направлена на повышение доверия общества к  государственным институтам, обеспечение  условий для добросовестного  и эффективного исполнения служащими  должностных (служебных) обязанностей, исключение злоупотреблений на государственной службе. Гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Понятие "конфликт интересов" рассматривается в п. 1 ст. 19 комментируемого Закона.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное  поручение, а в случае получения  от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

Таким образом, определен порядок действий служащего в случае получения неправомерного поручения, а также подчеркнуто значение ответственности и профессиональных знаний служащего при решении им вопроса о правомерности решений руководителей.

В подпункте 3 п. 1 Закона закреплена обязанность служащего исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. В комментируемой статье четко определено, что служащий обязан не исполнять незаконный приказ руководителя и, следовательно, его исполнение может рассматриваться как правонарушение.

В том случае, когда гражданским служащим исполнено  неправомерное поручение, гражданский  служащий и давший это поручение  руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами. Ранее, в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" закреплялось, что ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель (п. 4 ст. 14). В соответствии с настоящим Законом гражданский служащий не освобождается от ответственности.

3.2 Механизм привлечения  к ответственности  государственных  служащих

Характерным для  всех видов государственной службы является наличие "общих" санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы установлены иные виды санкций. Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено "понижение в должности", а для военнослужащих предусмотрены "свои" специфические виды взысканий, таких как "лишение очередного увольнения из расположения воинской части", "назначение вне очереди в наряд на работу", "лишение нагрудного знака" и некоторые другие. Для тех и других существуют взыскания в виде "снижения в специальном звании на одну ступень", а для таможенной службы и службы в органах Госнаркоконтроля эти виды санкций вообще не предусмотрены.

Особенностью  военной службы является и разграничение мер взыскания в зависимости: от условий прохождения службы (по контракту, по призыву); от принадлежности к определенному составу (солдаты, матросы, сержанты; прапорщики, мичманы; офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются).

Очень важным является вопрос о механизме привлечения  к дисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания  для государственных служащих. Здесь  имеется ряд особенностей. Во-первых, для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет. Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.

Во-вторых, правом применения дисциплинарного взыскания  на гражданской государственной  службе обладает представитель нанимателя, которым, как правило, является руководитель государственного органа, а на правоохранительной государственной службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих же дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим по должности, но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира. В-третьих, решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органах внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.

В-четвертых, запрещается  за один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных взысканий  или соединять одно взыскание  с другим. В-пятых, на военной службе запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения. В-шестых, наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные военнослужащим во время несения службы в составе суточного наряда, производится после смены или замены другим военнослужащим.

В-седьмых, по отношению  к лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, дисциплинарные взыскания могут применяться только после вытрезвления. В-восьмых, состояние наказанности для военнослужащих не прекращается автоматически, как для других государственных служащих по истечении определенного срока (как правило - один год со дня наложения взыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФ установлено, что взыскание может быть снято приказом только в порядке поощрения. Для тех государственных служащих, на кого распространяется Положение о службе в ОВД РФ, и сотрудников органов Госнаркоконтроля установлены сроки для снятия взысканий в зависимости от того, каким порядком они были объявлены. Устные снимаются через месяц со дня наложения, а объявленные в приказе, через год.

Это лишь некоторые  особенности применения дисциплинарных взысканий для отдельных видов государственной службы.

Последнее, на чем  хотелось бы заострить внимание - это  возможность применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершение административных правонарушений. В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ данные категории государственных служащих "несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами" и "нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах". Исключения составляют нарушения законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожного движения и другие. В этих случаях административная ответственность наступает на общих основаниях.

Представляется, что закрепление данного правила  в современных условиях развития законодательства о государственной  службе не соответствует самому духу, смыслу ее существования по ряду причин. Во-первых, это нарушает принципы единства государственной службы и принципы законности при применении административной ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства перед законом. Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот - необоснованное ее усиление. В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на "откуп" органам (должностным лицам), которым предоставлено право назначать административные наказания. И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих за "нарушения общественного порядка", что не одно и то же с совершением административного правонарушения. В иных, названных в ст. 2.5 КоАП РФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не оговаривается.

Таким образом, в современных условиях для определения  правового положения милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного вида федеральной государственной службы. Стоит подумать и о введении общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мер дисциплинарного воздействия.

Глава 4. Этический  кодекс как действенный механизм формирования нравственности государственных  служащих

4.1 Анализ модельного  этического кодекса  государственного служащего Российской Федерации Владимира Соколова и кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации внесенного депутатами Государственной думы Российской Федерации В.Н. Южаковым, В.А. Рыжковым

Для того чтобы  быть эффективной, государственная служба должна основываться на прочном духовно-нравственном фундаменте. Это обусловлено самой ее природой: успешно осуществлять функцию воплощения в обществе государственной воли возможно, только учитывая моральные основы этой воли, общественные требования к исполнителям данной функции.

Цели государственной  службы, ее ведущие принципы, нормы, профессиональные требования к ее кадрам - все содержит нравственный аспект, в решающей степени определяющий ее направленность, ее основные доминанты. Моральная атмосфера в органах власти, нечистоплотность ответственного чиновника могут серьезно дискредитировать любые благие намерения властей. В общественном мнении авторитет государственных и муниципальных служащих справедливо связывают прежде всего с их порядочностью, справедливостью.

Среди всех механизмов, способствующих формированию надлежащей нравственности государственной службы, одним из наиболее действенных является специально разработанный, нормативно принятый Этический кодекс государственного служащего (Кодекс административной этики).

Подобный кодекс принят в Великобритании, США, Франции, Испании и во многих других странах. В России он не принят до сих пор. В то же самое время еще в  Ежегоднике РАГС за 1997 года был опубликован  проект Кодекса этики государственного служащего РФ, разработанный группой специалистов из Академии и МГУ им. М. Ломоносова. С тех пор он неоднократно переиздавался, широко использовался в учебном процессе и, главное, послужил основой для работы над подобными кодексами в ряде субъектов РФ и федеральных ведомств (в частности, в Республиках Якутия, Бурятия, для сотрудников контрольно-счетных органов и др.).

В 2001 года группа депутатов (В.И. Южаков, В.А. Рыжков, Б.Е. Немцов и другие) внесла в Госдуму  законопроект Кодекса поведения  государственных служащих РФ. В нем был полностью проигнорирован проект Кодекса, разработанный в Академии, он содержал ряд принципиальных ошибочных положений и неточностей. Его авторы исходили из того, что это, прежде всего нормативно-правовой и в чем-то общетеоретический документ.