Государственный служащий: проблемы этики, компетенции и ответственности

Глава 3. Проблемы ответственности должностных лиц

3.1 Виды ответственности, применяемые к должностным лицам. Проблемы ответственности

Проведение в  России административной реформы и  сопутствующей ей реформы государственной  службы остро ставит проблемы юридической  ответственности лиц, обеспечивающих реализацию государственно-властных функций в системе государственного управления. И на эту тему не раз говорилось в выступлениях Президента. Подтверждает актуальность проблем и практическая деятельность чиновников. Юристам-правоведам нередко приходится разбираться в весьма сложных конкретных ситуациях.

Для государственных  служащих предусмотрены все виды юридической ответственности: уголовная, административная, материальная, дисциплинарная, за исключением гражданско-правовой (имущественной) ответственности, что  отражает комплексное правовое регулирование всего института государственной службы. Так, уголовная ответственность государственных служащих урегулирована нормами главы 30 УК РФ, которые распространяются на всех без исключения государственных служащих, нормами главы 31 УК РФ, которые предусматривают ответственность субъектов дознания, предварительного следствия, то есть служащих правоохранительной государственной службы, и нормами главы 33 УК РФ, предусматривающей ответственность военнослужащих.

Особенности применения административной ответственности в отношении государственных служащих закреплены ст. 2.4 и 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Материальная  ответственность государственных  служащих применяется на основе норм трудового законодательства, так как не урегулирована специальными нормами о государственной службе, за исключением военнослужащих, на которых распространяется Федеральный закон от 12 июля 1999 года № 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих". При этом важно учитывать, что в порядке данного Федерального закона материальная ответственность применяется не просто к государственным служащим войск, воинских формирований, органов и подразделений, перечисленных в ст. 2 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", а исключительно к тем, кому присвоены воинские звания.

Дисциплинарная  же ответственность государственных  служащих урегулирована нормами  различного уровня правовых актов как  по юридической силе, так и по значению. В отношении гражданских  государственных служащих как самой  Российской Федерации, так и ее субъектов дисциплинарная ответственность применяется на основе норм главы 12 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

На военнослужащих распространяются нормы Дисциплинарного  устава Вооруженных Сил, утвержденного Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 года № 2140.

Дисциплинарная  ответственность служащих правоохранительной государственной службы регулируется различными Положениями, либо внутренними, так сказать "своими" Уставами.

В теории права  общие основы дисциплинарной ответственности государственных служащих, в том числе "милитаризованных", достаточно полно и широко исследованы различными авторами. Это позволяет выделить основные ее признаки:

- дисциплинарная  ответственность;

- особый вид  юридической ответственности;

- для ее реального  применения характерно наличие  трех оснований: нормативного, фактического  и процессуального, связанного  с изданием правового акта  управления по применению конкретных  мер воздействия на конкретного  правонарушителя;

- дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений и даже порочащих действий;

- состоит в  применении карательных санкций;

- дисциплинарных  взысканий;

- дисциплинарную  ответственность осуществляют субъекты линейной власти в рамках служебного подчинения;

- урегулирована  нормами административно-служебного  права.

Средством привлечения  к дисциплинарной ответственности  является дисциплинарное взыскание. Дисциплинарные взыскания - это меры воздействия, закрепленные в нормативно-правовых актах и налагаемые компетентными, специально уполномоченными субъектами линейной власти на служащих, совершивших проступок в связи с исполнением служебных обязанностей или совершивших иные деяния, влияющие на их особый правовой статус. Цель их применения двоякая: с одной стороны - наказать виновного, с другой - общая и частная превенция правонарушений, - достигается как содержанием, так и процедурой их назначения. Применение взысканий к виновным лицам не только принуждает нарушителя к соблюдению норм служебной дисциплины, но и побуждает их к сознательному исполнению служебного долга, оказывая при этом общепредупредительное воздействие не только на самого нарушителя, но и на других служащих. Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках устойчивых коллективов, среди них много морально-правовых санкций (замечание, выговор), санкций, изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение).

Федеральным законом  «О государственной гражданской службе» предусмотрены обязанности государственного служащего в связи с выполнением им деятельности, неразрывно с обязанностями связана и ответственность.

Законом перечислены  общие для всех гражданских государственных  служащих обязанности, возведенные в разряд законодательных предписаний.

Конкретизация обязанностей по должностям гражданской  службы производится в административных регламентах государственных органов  и в должностных регламентах.

Должностные обязанности  возлагаются на гражданских служащих для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях. Поэтому недобросовестное исполнение обязанностей или превышение предоставленных прав в зависимости от тяжести правонарушения могут быть квалифицированы как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление.

Невыполнение  должностных обязанностей либо ненадлежащее их исполнение следует квалифицировать  как дисциплинарный проступок. В  соответствии со ст. 57 Закона представитель  нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение  о неполном должностном соответствии;

4) освобождение  от замещаемой должности гражданской  службы;

5) увольнение  с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подпунктами "а"-"г" п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 настоящего Закона.

Административной  ответственности подлежит должностное  лицо в случае совершения им административного  правонарушения в связи с неисполнением  либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Использование должностным лицом своих служебных  полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной  или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение  прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, образует состав преступления (ст. 285 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ.

Совершение должностным  лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, квалифицируется в соответствии со ст. 286 УК РФ преступление.

Исполнение должностных  обязанностей связано с другой обязанностью - соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Гражданский служащий обязан исполнять поручения соответствующих  руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством  РФ, так как государственная служба основана на принципе законности (п. 1 ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы РФ"). Гражданский служащий обязан выполнять общие инструкции, указания, приказы и распоряжения вышестоящих руководителей. В том случае, когда служащий получает неправомерное поручение, он не вправе исполнять такое.

В соответствии с подпунктом 4 п. 1 настоящей статьи гражданский служащий обязан соблюдать  при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан  и организаций. В Конституции  РФ права и свободы человека и гражданина устанавливаются не только в качестве основы конституционного строя, но и как непосредственно действующие права.

Человек, его  права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и  защита прав и свобод человека и  гражданина - обязанность государства. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Механизмом реализации этих задач выступают государственная служба и конкретный государственный служащий. В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ст. 17). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с Законом РФ "О государственной  тайне" государственная тайна - это  защищаемые государством сведения в  области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной тайне, несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Законом "О  государственной тайне" (ст. 5) перечислены  сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне, действует Указ Президента РФ от 24 января 1998 года № 61 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне". Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями органов государственной власти в соответствии с утверждаемым Президентом РФ Перечнем лиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне.

Под иной охраняемой законом тайной понимается служебная, профессиональная тайна, к которой  относится несекретная информация о деятельности государственных органов, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью. Руководитель государственного органа несет ответственность за охрану служебной тайны и устанавливает состав информации, доступ к которой ограничивается в интересах обеспечения реализации функций государственного органа.

Служебная тайна  должна обладать тремя признаками: соответствующая информация неизвестна третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, обладатель информации принимал меры для конфиденциальности (ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первая, вторая и третья).

В комментируемой статье подчеркнута обязанность  гражданских служащих не разглашать ставшие известными в связи с  исполнением должностных обязанностей сведения, касающиеся чести, достоинства, а также частной жизни, здоровья граждан. Это требование связано с установленными Конституцией РФ правами и свободами человека и гражданина, в частности с правом на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23).

Конституцией  РФ определено, что сбор, хранение, использование  и распространение информации о  частной жизни лица без его  согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24).

Государственный служащий не имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды предприятиями и гражданами. В законах о государственной службе в некоторых субъектах РФ установлена обязанность государственного служащего - при прекращении государственной службы возвратить все документы, содержащие служебную информацию (п. 3 ст. 14 Закона "О государственной службе Карачаево-Черкесской Республики" от 8 декабря 1996 года № 173-XXII; ст. 11.9 Закона о государственной службе Республики Адыгея от 2 октября 1997 года).

Гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное  ему для исполнения должностных  обязанностей. Следовательно, служащий не имеет права использовать не по назначению, вне служебной необходимости, без соблюдения правил безопасности и так далее средства коммуникации, оргтехнику и иное имущество государственного органа. Служащий также не может использовать средства, выделенные на официальные расходы, для покрытия личных трат. При совершении такого рода действий государственный служащий может привлекаться к дисциплинарной, материальной, административной или уголовной ответственности.