Административный процесс

Наряду с точкой зрения относительно реальности административного процесса, которая разделяется представителями  самых разных подходов к правовой процессуальной деятельности в целом, высказывалось мнение и о том, что административного процесса не существует вообще². Результаты научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия «административный процесс». Одни учёные считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта до наложения административных взысканий), другие полагают, что административным процессом является только производство об административных правонарушениях.

1.2 Понятие административного процесса

Наиболее широкое распространение  получили два подхода к определе- нию административного процесса. Первый, возникший в 60-е годы, заключался в том, что под административным процессом предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, т.е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел (так называемое узкое, юрисдикционное понимание административного процесса, альтернативные термины - «негативный административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «правоохранительный процесс»). Н.Г. Салищева отмечала, что административный процесс в правовом смысле - это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции. Главной отличительной чертой концепции «узкого» толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права. Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включая так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т.е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, решения его задачи (альтернативные термины - «позитивный административный процесс» и «организационно- процедурный»). Иначе говоря, административный процесс- процесс применения норм материального административного права. По мнению Застрожной О.К., административным процессом является «урегулированная административно-процессуальными нормами организационно-процедурная деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права .Широкое понимание административного процесса соответствует современным направлениям законодательной деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда принимаются законы и иные нормативные акты, устанавливающие такой порядок осуществления управленческой деятельности в различных областях и сферах управления, который гарантировал бы правовую защиту граждан от неправомерных действий и административных актов со стороны органов управления и их служащих (должностных лиц). Сегодня требуются новые и эффективные процедуры управленческой деятельности органов управления, которые отчасти могут быть установлены законодательным путём, а отчасти применяться и без правовых установлений (так называемые неправовые формы управления).

Панова И.В. включает в систему  административного процесса три вида государственной деятельности:

А) деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных  нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка  России (административно-нормотворческий  процесс);

Б) деятельность указанных органов публичного управления по реализа-ции прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме (административно-правонаделительный процесс);

В) правоприменительная деятельность юрисдикционного правоохранительного характера, применение государственного правового принуждения в административно-процессуальной форме (административно- юрисдикцион-ный процесс).³

В систему будущего административно-процессуального кодекса РФ Кононов П.И. включает Общую и Особенную части. Общая часть должна, по мнению автора, содержать основные понятия в административном процессе, его принципы и общие правила административного производства (правовой статус участников административного производства и общие правила возбуждения и разрешения дел). Особенная часть может состоять из трёх разделов:

1) административно - распорядительный процесс (регистрационное производство, лицензионно-разрешительное производство, экзаменационно-конкурсное производство, правопредставительное производство, экспертно-удостоверительное производство, государственно поощрительльное производство, служебно призывное производство);

2) административно-принудительный  процесс (административно - надзорное  производство, административно-следственное производство, производство по привлечению лица к административной ответственности, административно-исполнительное производство);

3) административно-защитный процесс  (производство по разрешению административных  жалоб, административно-арбитражное  производство).

Отмечу, что развитие в течение  последних лет в России процессуального  права и законодательства заставляет учёных вновь задуматься над термином «административное судопроизводство», который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции  РФ. Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 14 июня 2002 года и вступивший в силу с 1 сентября 2002 года, наиболее юридически грамотно распределил подведомственность дел арбитражному суду (ст. 27-33 АПК РФ). Хотя термины «арбитражное судопроизводство», «правосудие в арбитражных судах» или «судопроизводство в арбитражных судах» не указываются в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, АПК РФ даёт весьма детальное представление о сущности этих категорий. «Правосудие в арбитражных судах» или «судопроизводство в арбитражных судах»- это базовые понятия, используемые законодателем в АПК РФ (например, ст. 1-3, 7 АПК РФ). Кроме этих категорий законодатель применяет также «порядок административного производства» (ч. 1 ст. 29 АПК РФ) и «правила административного судопроизводства» (п. 1 ст. 189 АПК РФ).Развитие института административного судопроизводства находится во взаимосвязи с проведением судебной реформы. Однако следует отметить «неопределённость этапов» проведения судебной реформы, которая, как известно, началась в 1991 году и продолжается до настоящего времени. Установлены перспективы проведения этой реформы до 2006 года. Понимая и соглашаясь с тем, что нынешнее государство не может на должном уровне быстро провести судебную реформу, вместе с тем нужно отметить и неопределённость конечных целей реформирования судебной власти. Вряд ли судебная реформа должна длиться целые десятилетия. Как учёными, так и судьями отмечается, что «осуществляемая сегодня судебная реформа является комплексной. Она охватывает и вопросы судоустройства, и вопросы судопроизводства. Для нас важно, что идёт энергическое обновление процессуального законодательства. Принят новый Уголовно- процессуальный кодекс. Надо полагать, что недавно были приняты новые Гражданский процессуальный и Административный процессуальный кодексы».⁴ Таким образом, речь идёт о принятии Административного процессуального кодекса, хотя ещё не определены его правовое назначение и доктрина. Яковлев В.Ф., обсуждая положения нового Арбитражного процессуального кодекса РФ, утверждает, что «везде, где есть в развитом виде административное судопроизводство, то есть судопроизводство по применению норм публичного права, существуют и особые процессуальные формы разрешения отправления правосудия в этой сфере»⁵, т.е., по его мнению, рассмотрение споров административно- правового характера по общим правилам гражданского судопроизводства не является лучшим способом их разрешения.⁶

ГЛАВА 2.ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Правоприменительный административный процесс на разрешение на основе соответствующих норм права конкретных жизненных ситуаций, в том числе юридических конфликтов в сфере исполнительной власти. Он включает следующие виды деятельности:

1) властно-организующую деятельность  органов государственной власти  в том числе органов исполнительной власти и должностных лиц;

2) деятельность физических и  юридических лиц по реализации  своих прав и законных интересов,  а также по исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления.

Деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных прав и обязанностей, направленная на удовлетворение их законных интересов, является правореализующим процессом, который во многих ситуациях требует одновременной реализации органами государственного управления и органами местного самоуправления их властных полномочий в рамках соответствующих правил, предусмотренных административно- процессуальными нормами.

Иным видом правоприменительного административного процесса является властноорганизующая деятельность компетентных органов государственного управления и должностных лиц, а также деятельность судов по реализации возложенных на них функций по осуществлению мер административного принуждения, в том числе применение мер административного наказания.

Вместе с тем административный процесс имеет место при осуществлении судами функций административной юстиции, т.е. судебного контроля за законностью действий органов публичной власти в отношении граждан и организаций.

Таким образом, административный процесс включает три составляющие: административный процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию.

Административными процедурами являются упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и образуемых этими органами государственных учреждений, направленные на реализацию предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций. Административно-процедурная деятельность включает в себя регистрационное производство, лицензионно-разрешительное производство, производство по подготовке правовых актов и управления (правотворческое производство), а так же иные виды административных процедур (по проведению мероприятий, связанных с комплектованием органов исполнительной власти кадрами ; по проведению аттестации государственных служащих; по административному надзору; по приватизации государственного и муниципального имущества и т.д.) Административно-процедурная деятельность служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. Кратко рассмотрим основные виды процедурных производств. Регистрационное производство - деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, состоящая в официальном признании определенных юридических лиц и сделок с недвижимостью, регистрация общественных и религиозных объединений, регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, осуществляемых органами Министерства юстиции Российской Федерации. Последствием таких регистрационных действий является приобретение различными субъектами дополнительных прав ,например , право заниматься предпринимательской деятельностью для юридических лиц, в полной мере осуществлять гражданские права в отношении объектов недвижимого имущества, права федеральных органов исполнительной применять указанные виды нормативных актов. Примером уведомительных регистрации является регистрационный учет граждан российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации ,осуществляемых органами внутренних дел. Данный вид регистрационного учета вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту жительства или пребывания в пределах Российской Федерации. Но при этом наличие или отсутствие фактов регистрации гражданина по месту жительства или пребывания не может служить основанием для ограничения их прав и свобод либо налагать на них дополнительные обязанности. Следует отметить, что регистрационные действия осуществляют и другие органы исполнительной власти. Так, органы государственной радиочастотной службы при Министерстве Российской Федерации по связи и информации осуществляют регистрацию и учет радиочастот и сигналов опознавания радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского применения, органы ЗАГС проводят регистрацию актов гражданского состояния (фактов рождения, смерти человека, заключения и расторжения брака, перемену имени и т.п.), органы Министерства транспорта Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию и учет воздушных судов и т.д.

В обобщенном виде процедуру регистрационного производства можно представить в виде следующих этапов:

1. представление заинтересованным  субъектам в орган, уполномоченный  осуществлять регистрацию установленных  нормативно – правовыми актами  документов;

2. Оценка соответствующими должностными лицами представленных документов, проверка указанных в них сведений;

3. Регистрация определенного  юридического факта либо отказ  в его осуществлении;

4. Выдача документов, подтверждающих  прохождение государственной регистрации  – свидетельств;

Лицензионно–разрешительное производство представляет собой совокупность действий и мероприятий органов исполнительной власти ,связанных с выдачей, переоформлением, приостановлением и аннулированием решений и лицензий. Правовые основы лицензирования содержатся в Федеральном законе от 8 августа 2001 года № 128 – ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также в соответствующих положениях, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации. В обобщенном виде процедуру лицензированной деятельности можно представить состоящей из следующих этапов:

1. Принятие от юридических и  физических лиц – соискателей  лицензий заявлений о выдаче  лицензии с указанием необходимых  сведений и приложением необходимых документов;

2. Проведение экспертизы, на предмет  готовности соискателя осуществлять  лицензированный вид деятельности;

3. Принятие органом исполнительной  власти, уполномоченным осуществлять лицензирование, решение о выдаче или об отказе выдачи лицензии.

Рассматривая производство по подготовке правовых актов управления, слушатели  должны изучить общие правила  подготовки нормативно – правовых актов управления федеральных органов  исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 « Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Нормативно – правовые акты указанными органами издаются и виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Запрещено издавать нормативные акты в виде писем и телеграмм.

Характеризуя данное производство, в целом можно выделить ряд  обязательных стадий: разработка проекта  нормативного акта, его согласования с иными заинтересованными ведомствами; принятие правового акта; доведение правового акта до исполнителей и иных заинтересованных лиц. Следует учесть, что подписанный и утвержденный нормативно – правовой акт подлежит обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации в случае, если он затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливает правовой статус организаций либо имеет межведомственный характер. После Государственной регистрации нормативно – правовые акты подлежат официальному опубликованию, за исключением актов, содержащих государственную тайну или конфиденциальную информацию. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации. При нарушении указанных требований о государственной регистрации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не могут применяться, как не вступившие в силу. Под административной юрисдикцией понимается процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, а также процесс применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам.

Административный процесс - это совокупность определённых производств, устанавливаемых законами и подзаконными нормативными правовыми актами и связанных как с позитивной деятельностью органов государственной администрации, так и с применением мер административного принуждения. Административные процедуры, административная юрисдикция и административное судопроизводство составляют три блока административного процесса, являющегося универсальным механизмом правовой защиты граждан и их организаций в сфере публичной власти.

Отмечу, что на современном этапе жизни России особую актуальность приобретает надлежащее правовое регулирование всех трёх указанных выше видов административного процесса.

2.1 Административные процедуры

Административные процедуры представляют собой установленный законом порядок разрешения индивидуальных дел органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. За последние годы в России приняты ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора)» и ряд других ФЗ, в которых в той или иной мере определён процесс рассмотрения обращений граждан и их организаций в органы публичной власти. Отдельные административно-процессуальные нормы содержатся в федеральных законодательных актах об оружии, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности, об использовании атомной энергии, в Земельном, Водном, Лесном, Градостроительном, Бюджетном, Налоговом и других кодексах РФ, в ФЗ о санитарно- эпидемиологическом благополучии населения, о качестве и безопасности пищевых продуктов и т.д. Процессуальные правила обращения граждан в органы исполнительной власти содержатся в ФЗ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», «О правовом положении иностранных граждан в РФ», «О регистрации актов гражданского состояния», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ». Административно-процессуальные нормы содержатся также в ФЗ, определяющих статус общественных объединений, политических партий, профессиональных союзов, благотворительных организаций, религиозных объединений. К этому нужно добавить многочисленные административно-процессуальные правила, содержащиеся в подзаконных нормативных актах Правительства РФ, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, а также в законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, принимаемых в пределах их компетенции. Можно, в частности, сослаться на Закон Краснодарского края «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае» (принят 10 февраля 1999), на ведомственные инструкции МВД России, ФСО России, ФСБ России о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, личном приёме граждан. Однако ещё не решена проблема создания ФЗ об основных принципах административных процедур и общих правилах их осуществления, хотя проекты таких законов уже подготовлены и один из них прошёл первое чтение в Государственной Думе. Но пока общие нормы административных процедур, связанных с рассмотрением обращений граждан и их организаций в органы публичной власти, регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР (в ред. от 4 марта 1980 года) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».⁷