Поняття та система місцевого самоврядування

  Зрозуміло, що зазначений Закон був перехідним актом, своєрідним компромісом між «радянською» і децентралізованою моделями організації влади. Його прийняття не привело, і не могло привести до повної децентралізації влади, а компромісний характер цього Закону стосувався, зокрема, статусу місцевих рад, які визначалися як представницькі органи державної влади, що свідчить про збереження ієрархії рад.

  Водночас  прийняття Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української  РСР та місцеве самоврядування», безумовно, мало вирішальне значення як перший крок до відновлення в Україні елементів місцевого самоврядування, дозволило законодавчо закріпити ряд його основоположних принципів, пов'язаних з правовою і фінансовою автономією місцевих органів влади.

  Наступним кроком на шляху до подальшої децентралізації  територіальної організації влади і становлення місцевого самоврядування в Україні стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону (він отримав назву: Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»), в якому місцеве та регіональне самоврядування вже закріплюється як основа демократичного устрою влади в Україні.

  Фактично  це означало повну відмову від  радянської моделі територіальної організації влади, хоча на конституційному рівні вона ще продовжувала існувати (на той час в Україні діяла Конституція УРСР 1978 року).

  У редакції Закону від 26 березня 1992 р. місцеве  самоврядування розглядалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази», а регіональне самоврядування - як «територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України». При цьому територіальною основою місцевого самоврядування визначалися - сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - район, область.

  З прийняттям Конституції України 1996 року місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу України.

  21 травня 1997 р. було прийнято Закон  України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до положень Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади і принципи організації, діяльності і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

  У наступні роки було прийнято низку законів з питань організації та функціонування місцевого самоврядування, зокрема: «Про органи самоорганізації населення», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про службу в органах місцевого самоврядування», Бюджетний кодекс, Земельний кодекс тощо.

  Таким чином, був закладений законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні відповідно до вимог ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування і на основі положень Конституції України.

  На  одній території не може бути кількох  територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування. Зокрема, в ході адміністративно-територіальної реформи мають втратити статус самостійних адміністративно-територіальних одиниць такі населені пункти, які перебувають у межах адміністративних кордонів інших населених пунктів. Відповідно, статус повноправного суб'єкта місцевого самоврядування втрачають і територіальні громади цих населених пунктів. Зазначене, у ставить на порядок денний нагальне питання щодо створення нових адміністративно-територіальних одиниць - волості (сільського округу) та міського округу, як територіальної основи місцевого самоврядування;

  Водночас у сучасній науковій літературі висловлюються різні підходи щодо тлумачення змісту понять «принципи», «завдання», «функції» місцевого самоврядування та визначення їх переліку у зв'язку з чим слід звернути увагу на такі моменти:

1. Під  терміном «принципи» слід розуміти першочергово те, що лежить в основі певної наукової теорії; основа устрою, дії певного механізму, системи. Звідси, принципи місцевого самоврядування - це обумовлені завданнями та функціями місцевого самоврядування вихідні начала, що покладені в основу його організації і функціонування та які визначають властивості, риси та ознаки місцевого самоврядування.

  2. Принципи місцевого самоврядування  встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, а їх деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема, ст. 4). Ці принципи охоплюють всі аспекти організації і функціонування місцевого самоврядування.

За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи:

  а) загальні принципи організації та здійснення публічної влади в 
Україні;

  б) принципи місцевого самоврядування як специфічної форми 
публічної влади.

  Перша група принципів визначає загальні засади організації різних форм публічної  влади в Україні - державної влади  і місцевого самоврядування. Вони отримали закріплення в І розділі Конституції України як засади конституційного ладу, і деякі з них відтворені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». До цієї групи належать принципи:

  гуманізму (визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю);

  народовладдя  (визнання народу єдиним джерелом влади в Україні. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування);

демократизму;

верховенства  права;

  законності  (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України).

  У системі загальних принципів організації та здійснення публічної влади особливо слід підкреслити роль принципу законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування - це влада підзаконна і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов'язані точно та неухильно дотримуватися вимог закону, інших нормативно-правових актів державної влади. Відповідно до цього всі акти, що приймаються в системі місцевого самоврядування, мають відповідати вимогам закону.

  Водночас  Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від державної влади. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Таким чином ці акти можуть мати нормативно-правовий характер і в практичному плані важливе значення набуває питання щодо співвідношення їх юридичної сили з юридичною силою актів органів державної влади, зокрема органів виконавчої влади. Аналіз конституційних положень щодо самостійності та незалежності місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Згідно з Конституцією України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

  Другу групу становлять принципи, що характеризують організацію та функціонування місцевого самоврядування як специфічної самостійної форми публічної влади. Ці принципи закріплені в Конституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування, їх, у свою чергу, також можна поділити на дві групи загальні (основні) та спеціальні принципи.

  Загальні  принципи здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, в той час як спеціальні притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування.

  Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» до загальних принципів місцевого самоврядування відносять:

• гласність;
• колегіальність;
• поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;
• виборність;
• правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їх органів у межах повноважень, визначених законом;
• визнання за місцевим самоврядуванням власної компетенції;
• підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;
• державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;
• судовий захист прав місцевого самоврядування;
• самостійне вирішення територіальною громадою питань місцевого значення.

Кожен з цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з другого - тісно взаємодіє з іншими принципами. В сукупності вони

становлять  єдину цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

  Спеціальні  принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену систему. Так, наприклад, до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державою витрат, пов'язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; самостійність місцевих бюджетів; фінансова підтримка місцевого самоврядування державою тощо.

  З принципами місцевого самоврядування тісно пов'язані його завдання та функції.

До основних завдань місцевого самоврядування можна віднести:

- зміцнення  засад конституційного ладу України;

- забезпечення  реалізації конституційних прав  людини і громадянина;

- створення  умов для забезпечення життєво  важливих потреб та 
законних інтересів населення;

- розвиток  місцевої демократії.

  Відповідно  до завдань які визначаються і  функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо вирішення завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності). Найважливішими з них є:

   1.залучення  населення до участі у вирішенні  питань місцевого та загальнодержавного значення;

1. володіння, використання та управління комунальною власністю;
2. забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території;
3. надання соціальних послуг населенню;
4. забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян;
5. соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню 
   громадян;
6. захист прав місцевого самоврядування.

  Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» у виді предметів відання органів місцевого самоврядування.

• Конституційно-правові основи місцевого самоврядування становлять норми-принципи Конституції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають у процесі організації і функціонування місцевого самоврядування;
• здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого самоврядування (стаття 5);
• самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять до системи органів державної влади (статті 5, 140);
• визнання і рівний захист всіх форм власності, включаючи і комунальну власність (стаття 13);
• зобов’язаність органів місцевого самоврядування діяти лише на 
  підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).