Поняття місцевого управління і самоврядування

ЗМІСТ

ВСТУП

Відповідно  до ст. 1 Конституції нашої країни Україна — це суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. А однією з визначальних ознак  такої держави є наявність  у ній ефективного місцевого самоврядування.

Актуальність обраної  теми пояснюється тим, що побудова в  Україні громадянського суспільства, демократичної правової держави  з верховенством права, пріоритетом  прав людини, поділом влади на 3 її основні гілки: законодавчу, виконавчу та судову супроводжується становленням і розвитком місцевого самоврядування. Україна, як і інші країни СНД, пройшла складний шлях переходу від "радянської" моделі місцевого самоврядування до створення власної законодавчої бази з цього питання. "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування", − ст. 7 Конституції України.

Формуванняомеханізму раціоналізованого управління місцевими справами покликане перш за все неузгодженістю в положеннях діючого законодавства щодо сфер компетенції місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також проблематикою форм і методів управлінської діяльності місцевих рад та їх виконавчих органів.

Реформування організації  та функціонування органів місцевого  самоврядування і, як наслідок, підвищення ефективності їх управлінської діяльності покликане об’єктивними закономірностями соціально-економічного буття, адже від регулювання та управління місцевими справами залежить реалізація гарантованих Конституцією України соціальних, економічних та інших прав і свобод громадянина.

Аналіз загальних засад  адміністративно-правового статусу  органів місцевого самоврядування став об’єктом дослідження багатьох вітчизняних вчених, серед яких В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, Ю.П.Битяк, В.К.Колпаков, В.В.Копєйчиков, В.І.Кравченко, В.В.Кравченко, Н.М.Мироненко, Н.Р.Ниж-ник, Н.М.Оніщенко, О.Ф.Скакун, В.М.Шаповал, В.К.Шкарупа, Л.П.Юзьков, О.І.Ющик; російські вчені Г.В.Атаманчук, І.Л.Бачило, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарєв, Ю.О.Тихоміров, В.Є.Чиркін та ін.

Вивчення особливостей адміністративно-правового статусу  органів місцевого самоврядування в незалежній Україні проводиться в недостатній мірі. Окремі питання зазначеної проблеми частково з’ясовувалися в дисертаційних дослідженнях таких авторів як Чапала Г. В., Делій Ю.В., Болдирєв С.В. Журавель Я.В.

Метою цієї роботи є вивчення та аналіз засад адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування.

Завдання дослідження сформульовані відповідно до поставленої мети і полягають у наступному:

- вивченні особливостей адміністративного статусу органів місцевого самоврядування;

- аналізі сучасних  адміністративно-правових підходів  до визначення поняття і змісту  місцевого самоврядування, визначення  змісту поняття органу місцевого  самоврядування;

- уточненні класифікації органів місцевого самоврядування та з’ясуванні особливостей їх утворення;

- визначенні подальших напрямів реформування місцевого самоврядування та державного управління на місцевому рівні;

Об’єктом дослідження є адміністративно-правові та інші суспільні відносини, що формуються у процесі організації та функціонування органів місцевого самоврядування.

Предмет дослідження складають теоретичні та практичні аспекти реалізації організаційно-правових форм і методів діяльності органів місцевого самоврядування, їх адміністративно-правовий статус та система нормативно-правових актів, які регулюють цю сферу.

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ І САМОВРЯДУВАННЯ

1.1. Місцеве самоврядування як: засада конституційного ладу, форма народовладдя, право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення

Місцеве самоврядування¹ - багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різнобічно. Аналіз Конституції України 1996 року дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

1. відповідної засади конституційного ладу України,
2. специфічної форми народовладдя;
3. права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві і, по можливості, у Конституції країни».

Вперше в Україні  принцип визнання місцевого самоврядування на конституційному рівні було закріплено ще в Конституції гетьмана П. Орлика - 1710 р., а пізніше в Конституції УНР 1918 р., положення яких так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізованому характеру радянської держави.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Визнання місцевого  самоврядування як засади конституційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення.

Як специфічна форма  реалізації належної народові влади місцеве самоврядування характеризується особливим суб'єктом - територіальною громадою, тобто жителями села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо та через органи місцевого  самоврядування; місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою). Місцеве самоврядування, його органи, згідно Конституції України, не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від держави, державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що, по-перше, і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції України); по-друге, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції України) і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади. Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади². Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування: місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління - питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні».

Європейська Хартія місцевого самоврядування (ст. 3) дає визначення місцевого самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно Європейської Хартії це право здійснюється як виборними та виконавчими органами, так і безпосередньо територіальною громадою шляхом використання різних форм прямої демократії.

Конституція України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Детальніше визначення місцевого самоврядування дається  в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні»: місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах, Конституції і законів України.

Аналіз вказаних положень Конституції України та Закону України  «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяє зробити такі висновки:

1. Конституція України  визнає право самостійно вирішувати  питання місцевого значення лише  за первинними територіальними  громадами - жителями «природних»  адміністративно-територіальних одиниць,  тобто поселень (сіл, кількох сіл, селищ та міст).

2. Конституція та Закон  передбачають, що право територіальної  громади на місцеве самоврядування  здійснюється громадою як безпосередньо  через форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і  через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування.

Право територіальної громади  на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України  брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно ст. 3 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому будь-які обмеження цього права залежно від раси громадян, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються. Конституція гарантує громадянам України право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування» право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

1.2. Співвідношення  понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління»

Важливе теоретичне та практичне  значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання  в літературі висловлюються різні, часом цілком протилежні погляди. Більшість вчених протиставляють ці два терміни. “Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв’язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи вона є незалежною від держави публічно-правовою корпорацією, а чи міцно включеною в державний організм і виконує тільки функції органу держави”³.

Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів з управління її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади, тобто пряме державне управління на місцях.

Одночасно висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять: «місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, який може включати в себе як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму».⁴

Перший підхід, більш  точно відображає природу місцевого  самоврядування і дозволяє чітко  розмежувати самоврядні функції  та повноваження територіальних громад з функціями та повноваженнями державної  влади, які реалізуються на регіональному та місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їх природи і не може розглядатися як підстава для включення до державного механізму. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі можливість здійснення такого управління із застосуванням різних форм — місцевого самоврядування або прямого державного управління на місцях.

РОЗДІЛ 2. СИСТЕМА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СИСТЕМА СУБ’ЄКТІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

2.1. Система місцевого самоврядування в Україні

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, назва якого - система місцевого самоврядування.

Система  місцевого  самоврядування   в  структурно-організаційному плані являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Система органів місцевого самоврядування України відображена на рис. 1 (див. додаток на ст.40)