Поняття місцевого управління і самоврядування

Відповідно загальний  склад обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, що входять до складу області. Райони, міста обласного значення повинні мати в обласній раді рівну кількість депутатських мандатів. При цьому у разі наявності в області до 15 (включно) районів, міст обласного значення кожний район, місто обласного значення має бути представлено в обласній раді не менш як 4 депутатами, від 16 до 30 (включно) - 3 депутатами, понад 30 - 2 депутатами. При цьому загальний склад обласної ради не повинен перевищувати 200 депутатів.

Вибори депутатів районної ради проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах, межі яких збігаються з межами відповідних сіл, селищ, міст районного значення, які є адміністративно-територіальними одиницями, що входять до складу цього району.

Вибори депутатів обласної ради проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах, межі яких збігаються відповідно з межами районів та міст обласного значення, що входять до складу цієї області. Конституція України (ст. 143) до відання обласних, районних рад відносить: затвердження програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням;затвердження районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контроль за їх виконанням; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Очолює обласну, районну  раду її голова, який обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Повноваження голови ради можуть бути припинені радою достроково, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.

Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Обласна, районна рада не утворює власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються  нею відповідно обласній, районній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів здійснює виконавчий апарат ради, який утворюється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

2.5. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах  рад - їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах ( у разі їх створення) рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови із питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної  ради.

Кількісний склад виконавчого  комітету визначається самостійно відповідною радою, а його персональний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті  ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради. Він, зокрема:

1. попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;
2. координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів влади, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;
3. має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Основною формою роботи виконавчого комітету є засідання, які скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

2.6. Компетенція органів місцевого самоврядування у сфері управління

Як і кожен орган  державного управління, відповідно до частини 9 статті 16 Закону сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні ради повинні мати печатками із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, рахунками в установах банків України.

Закон України «Про місцеве  самоврядування в Україні» закріплює особливості адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, які проявляються у взаємовідносинах цих органів з органами державної влади та їх посадовими особами, а також підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних громад, і з такими, що у такій власності не перебувають.

Так, відповідно до статті 17 Закону відносини органів місцевого  самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування. Згідно зі статтею 18 Закону відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

Законом передбачаються різні форми взаємовідносин між  самими органами місцевого самоврядування, в яких вони виступають рівноправними  суб’єктами. Однією з таких форм є добровільне об’єднання органів  місцевого самоврядування (асоціації, спілки тощо) з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад (наприклад, Асоціація міст України та громад). Причому такі об’єднання можуть входити у відповідні міжнародні асоціації, що є важливим інструментом накопичення та застосування в наших умовах іноземного досвіду.

Відносини органів та посадових осіб місцевого самоврядування з органами державної влади та їх посадовими особами базуються  на принципах рівноправності. І хоча стаття 20 Закону закріплює за органами державної влади повноваження щодо здійснення державного контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, перші зобов’язані здійснювати ці повноваження лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, або не призвести до втручання у вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого значення. Цим положенням Закон переслідує мету недопущення зловживання владою місцевого самоврядування, при цьому зберігаючи самостійність і незалежність місцевих рад у здійсненні наданих законом повноважень. Детальна регламентація власних та делегованих повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється главами 1-4 розділу ІІ Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Розділ ІІІ цього Закону закріплює матеріальну та фінансову основи діяльності органів місцевого самоврядування, розкриваючи зміст права комунальної власності, визначаючи порядок набуття, володіння, користування і розпорядження цими об’єктами. Особлива увага Закону зосереджена на місцевих бюджетах, доходи яких являються одним з основних об’єктів комунальної власності.

У розділі ІV Закону передбачаються гарантії управлінської діяльності та відповідальність органів і посадових  осіб місцевого самоврядування. Так, необхідними умовами реалізації місцевими радами, їх виконавчими органами та посадовими особами визначених законом повноважень є наступні гарантії:

1) невтручання органів  виконавчої влади та їх посадових  осіб в законну діяльність  органів та посадових осіб місцевого самоврядування, за виключенням виконання останніми делегованих їм повноважень та в інших передбачених законом випадках;

2) обов’язок місцевої  державної адміністрації у разі  розгляду нею питань, які зачіпають  інтереси місцевого самоврядування, повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування;

3) звернення до суду  щодо визнання незаконними актів  місцевих органів виконавчої  влади, інших органів місцевого  самоврядування, підприємств, установ  та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

Різновидами гарантій діяльності органів місцевого самоврядування можна вважати підзвітність і  підконтрольність місцевих державних  адміністрацій районним, обласним радам (стаття 72 Закону), а також обов’язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування (стаття 73 Закону).

Відповідно до положень Закону відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування буває:

1. перед територіальними громадами (стаття 75);
2. перед державою (стаття 76);
3. перед юридичними і фізичними особами (стаття 77).

Таким чином, норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», деталізуючи та конкретизуючи  конституційно-правові норми, регламентують більшість суспільних відносин, що виникають з приводу організації та здійснення управлінської діяльності органів місцевого самоврядування.

Повноваження  органу місцевого самоврядування – права та обов’язки органу, якими він наділяється стосовно його предметів відання, тобто для вирішення тих питань, що становлять ці предмети відання. Наявність у органу прав та обов’язків, наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридичну компетентність. При цьому, компетенція органу публічної влади охоплює лише ті повноваження, що спрямовані на зовнішні об’єкти управління. Такі повноваження отримали в юридичній літературі назву «компетенційні повноваження». Що стосується повноважень, які пов’язані із вирішенням питань самоорганізації органу – «самоорганізаційні повноваження», – то вони не входять до складу його компетенції⁶.

З огляду на закріплене за органами місцевого самоврядування законодавством України широке коло повноважень щодо управління економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю, можна стверджувати про ключову роль цих органів публічної влади у здійсненні державного управління на місцевому рівні.

Проте не може не викликати  певні застереження приналежність  до компетенції органів місцевого самоврядування такої великої кількості делегованих повноважень. Враховуючи це, на нашу думку, сьогодні слушно заслуговує на увагу науковців питання здійснення муніципальними органами делегованих повноважень.

Так, згідно з частиною третьою статті 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі (делеговані) повноваження органів виконавчої влади, здійснення яких супроводжується фінансуванням державою у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків. В цій статті додається, що органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Конкретизацію даних  положень містять норми Закону України  «Про місцеве самоврядування в Україні», в статті 1 якої сформульовано наступне визначення поняття «делеговані  повноваження»: «повноваження органів  виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад».⁷ Проте дане формулювання є не зовсім чітким, адже в ньому не вказано коло органів місцевого самоврядування, яким надаються законом повноваження органів виконавчої влади, тому необхідно проаналізувати інші положення Закону.

З огляду на це можна дійти  до висновку: у статті 1 Закону України  «Про місцеве самоврядування в Україні», у визначенні поняття «делеговані повноваження» під органами місцевого самоврядування розуміються виключно виконавчі органи сільських, селищних, міських рад (тобто, саме ці органи є суб’єктом здійснення делегованих законом повноважень органів виконавчої влади). Тому видається необхідним скорегувати визначення поняття «делеговані повноваження», в першій половині якого словосполучення «повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування» замінити на «повноваження органів виконавчої влади, надані виконавчим органам сільських, селищних міських рад».

Дані питання породили в наукових колах певні дискусії. Зокрема, Кравченко В.В. вважає, що делегування  характеризуються трьома основними  ознаками: відповідні повноваження виконуються  тимчасово, на договірних засадах та за згодою того органу, якому повноваження делегуються ⁸. З цією думкою не можна не погодитися.