Поняття місцевого управління і самоврядування

Діяльність органів  місцевого самоврядування, як різновиду  органів публічної влади, є досить різнобічною, внаслідок чого потребує відповідного законодавчого врегулювання. Сьогодні в Україні діє низка законів та підзаконних актів, на основі яких місцеві ради та їх виконавчі органи здійснюють повноваження щодо управління різними галузями народного господарства, надання адміністративних послуг та ін. Багатоплановість нормативно-правового матеріалу свідчить про вагому роль представницьких органів у вирішенні питань не лише місцевого, а й державного значення.

Систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію  та функціонування органів місцевого  самоврядування становлять: Конституція України, Європейська хартія місцевого самоврядування, закони України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування, а також акти, прийняті на місцевих референдумах.

Система правових норм зазначених нормативних актів характеризується принципами жорсткої ієрархії. Зокрема, норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як базового закону мають дещо вищу правову силу, аніж норми інших законів. Це обумовлено змістом частини першої статті 24 вказаного Закону України, де зазначається, що «правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону» ⁵. І ще однією ознакою ієрархічності даної системи правових норм є відповідність актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах компетенції.

Отже, норми Конституції  України є основоположними, вихідними принципами організації та функціонування органів місцевого самоврядування, на деталізацію та конкретизацію яких покликані норми законів та підзаконних актів України.

Ще одним правовим актом, положення якого встановлюють загальноєвропейські стандарти щодо визначення і захисту прав органів місцевого самоврядування, забезпечення їх активної участі у вирішенні питань місцевого значення, є Європейська хартія місцевого самоврядування. Цей акт був підписаний від імені України 6 листопада 1996р., ратифікований Верховною Радою України 15 липня 1997 р. і на основі положення статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України.

Серед законів України, норми яких деталізують та конкретизують  норми Конституції України та Європейської Хартії місцевого самоврядування щодо адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, особливу роль посідає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» ( далі - Закон). Цей Закон є базовим стосовно усіх питань існування такого адміністративно-правового інституту, як місцеве самоврядування.

Частина друга ст. 2 визначає перелік органів місцевого самоврядування, через які територіальні громади вирішують питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Проте цей перелік є неповним, оскільки в ньому відсутній такий різновид представницьких органів, як районна в місті рада. Чіткіший перелік (систему) органів місцевого самоврядування надає стаття 5 Закону «Система місцевого самоврядування».

Важливою, на мій погляд, умовою управлінської діяльності органів місцевого самоврядування є закріплена частиною шостою статті 16 Закону самостійність місцевого бюджету. Така самостійність передбачає не включення місцевого бюджету до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. Проте, Закон дозволяє місцевим радам з урахуванням місцевих умов і особливостей перерозподіляти між собою на підставі договорів власні бюджетні кошти.

До елементів системи місцевого самоврядування відносимо:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні в місті ради, які створюються у містах з  районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації  населення.

У структурі системи  місцевого самоврядування виділимо два основних елементи — територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.

2.2. Територіальна громада та органи самоорганізації населення

Територіальна громада як основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.

За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною - її складають жителі села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Члени міської громади - громадяни України, які досягли 18 річного віку та не визнані судом недієздатними - є активними суб'єктами міського самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Конституцією України, законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Територіальна громада безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування використовуючи різні форми прямої демократії.

Право жителів міста - активних суб'єктів міського самоврядування, приймати участь у здійсненні міського самоврядування, може бути реалізовано в таких формах як:

- міський референдум;

- вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);

- загальні збори громадян  за місцем проживання;

- колективні та індивідуальні звернення (петиції) жителів міста до органів і посадових осіб міського самоврядування;

- громадські слухання;

- місцеві ініціативи;

- участь у роботі органів міського самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;

- інші, не заборонені законом, форми.

 

Органи самоорганізації населення

 

Важливими елементами системи  місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення.

Органи самоорганізації  населення - представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста.

Вони обираються загальними зборами громадян з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Сільські, селищні, міські, районні в місті ради можуть наділяти органи самоорганізації населення частиною власної компетенції, фінансів, майна. Тому функції і повноваження зазначених органів є в основному похідними від функцій і повноважень відповідних рад та їх виконавчих органів. Органи самоорганізації населення є формою місцевого самоврядування, інтегровану в систему місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, сіл, селищ, міст.

Правовий статус, порядок  організації та діяльності органів  самоорганізації населення за місцем проживання має визначатися окремим  законом, який, можливо, буде прийнятий.

2.3. Сільські, селищні, міські, районні у містах ради

Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради — представницькі органи місцевого самоврядування, які представляють відповідні сільські, селищні, міські або внутрішньо міські (районні у місті) територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті у рад й визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», а саме- ст.16 Закону, де вказано, що він має співвідноситися з чисельністю населення ( наприклад, до 1 тисячі жителів- від 12 до 16; від 1 до 3 тис. - від 16 до 20 депутатів включно тощо). Вибори депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах рад є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією та законами України загального рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідно села, селища, міста району в місті.

Рада вважається правомочною  за умови обрання не менше як двох третин депутатів від загального складу ради.

Строк повноважень сільських, селищних, міських, районних у містах рад - чотири роки. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 78) повноваження ради можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або Верховної Ради України у випадках:

1. якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;
2. якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені законом, або рада не вирішує питань віднесених до її відання.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон «Про місцеве самоврядування а Україні» (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, які можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. Виділимо основні з них:

1. самоорганізації ради та формування її органів (затвердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; визначення відповідно до закону кількісного складу ради та ін.);
2. організації та функціонування системи місцевого самоврядування (прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення у випадках, передбачених законом; затвердження статуту територіальної громади та ін.);
3. економічного і соціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю (затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердженим положень про ці кошти; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу, прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну,  культурну або наукову цінність,  пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом та ін.); 
4. здійснення контрольних функцій (заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законом та ін.);
5. інші питання (заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною тощо).

Сільська, селищна, міська, районна у місті рада проводить  свою роботу сесійно.

Рада в межах своїх  повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого  комітету рада створює постійні комісії, які за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку,  місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету та інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони також попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Рекомендації постійних  комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані.

2.4. Обласні та районні ради

 

Обласні та районні ради мають дещо іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних та районних громад, Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкти місцевого самоврядування, а обласні, районні ради конституюються як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Загальний склад  обласної, районної ради визначається відповідною радою самостійно в  межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010 №2487-VI.

При цьому Закон передбачає, що загальний склад районної ради визначається з урахуванням кількості  територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу району. Територіальні громади в межах району повинні мати в районній раді рівну кількість депутатських мандатів. При цьому у разі наявності у районі до 10 (включно) територіальних громад кожна територіальна громада має бути представлена в районній раді не менш як 4 депутатами, від 11 до 30 (включно) - 3 депутатами, понад 30 - 2 депутатами. В цілому загальний склад районної ради не повинен перевищувати 120 депутатів.