Поняття місцевого управління і самоврядування

Договірні засади делегування  виконавчим органам сільських, селищних, міських рад повноважень органів  виконавчої влади сьогодні в законодавстві України не відображені. Хоча, як свідчить практика, примусове покладання на органи місцевого самоврядування делегованих повноважень без їхньої згоди (при чому не завжди із супроводом достатнього фінансового забезпечення їх здійснення) перетворює ці органи на, свого роду, заручника держави. До того ж обсяг делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад більший за обсяг їх самоврядних повноважень, що унеможливлює нормальне виконання ними функцій і завдань місцевого самоврядування.

Порядок, особливості  та умови здійснення делегованих  повноважень, по суті, не регламентовані на законодавчому рівні. До переліку нормативних актів про делеговані повноваження окрім Конституції  та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можна віднести Постанову Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. №339 «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади». Проте цей підзаконний акт не містить відповіді на поставлені нами питання, оскільки в ньому відображено лише порядок здійснення контролю за виконанням делегованих органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади.

В Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» необхідно передбачити можливість органів виконавчої влади брати участь у звільненні керівників виконавчих органів сільських селищних, міських рад за нездійснення делегованих повноважень. Така участь може проявлятись в ініціюванні питання про звільнення відповідних осіб перед сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради (який відповідно до частини третьої статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» їх призначає) з достатньою аргументацією. За наявності такої відповідальності інститут делегованих повноважень перестане перебувати лише на папері і зможе в повній мірі бути втіленим у життя.

Тому ефективне здійснення делегованих повноважень має  забезпечуватися відповідальністю суб’єктів їх здійснення. Засади такої  відповідальності мають передбачатися виключно законами України. Як варіант політичної відповідальності виконавчих органів сільських, селищних, міських, районної у місті рад за нездійснення ними делегованих повноважень можна розглядати закріплення на законодавчому рівні можливості органів виконавчої влади з відповідною аргументацією ставити перед головами рад питання про звільнення керівників відповідних виконавчих органів ради.

РОЗДІЛ 3. ПРІОРИТЕТНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Одним із центральних питань, що постає в процесі розробки концепції адміністративної реформи та її реалізації, є питання про організацію влади на субнаціональних рівнях управління - область, район, місто, район в місті, селище, село. Це питання тісно пов'язане з муніципальною реформою та подальшим розвитком місцевого самоврядування як відносно автономної форми публічної влади, в рамках якої здійснюється управління місцевими і деякими загальнодержавними (шляхом реалізації делегованих повноважень) справами.

За роки розбудови незалежної Української держави використовувалося кілька принципово відмінних між собою моделей організації влади, які відображали різний ступінь децентралізації влади: починаючи від «радянської» командно-адміністративної  системи   прямого   державного управління на місцях (до 7 грудня 1990 р.) і закінчуючи спробою запровадити щось на зразок повністю децентралізованої «англо-американської» системи (4 лютого 1994 р. — 8 червня 1995 р.), за якої на всіх субнаціональних територіальних рівнях управління були ліквідовані органи державної  виконавчої  влади   загальної  компетенції,   а  їх функції передані виконавчим органам місцевого самоврядування.

На жаль, всі ці моделі не змогли забезпечити ефективного управління, носили штучний характер і не відповідали реаліям сучасного стану суспільного та економічного життя України. Це обумовлюється такими чинниками:

1. конституційне законодавство України тривалий час (до прийняття Конституції України 28 червня 1996 року) характеризувалося певною нестабільністю, що призводило до перманентних змін у структурі та механізмі управління;
2. нові моделі організації влади не мали належного фінансового, матеріального, кадрового, методичного та інформаційного забезпечення;
3. на всіх територіальних рівнях управління для значної частки управлінського персоналу характерним є небажання відмовитися від командно-адміністративних стереотипів управління;
4. нові моделі управління впроваджувалися в життя шляхом копіювання зарубіжних систем без достатнього наукового розроблення та ретельного економічного обґрунтування і адаптації до умов і реалій українського суспільства.

З прийняттям Конституції  України 28 червня 1996 р. у створені умови  для утвердження стабільного  конституційного правопорядку, що, в свою чергу, дає можливість побудови в ході адміністративної реформи демократичної гнучкої та ефективної системи управління на засадах децентралізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань як місцевого, так і загальнодержавного значення. Система адміністративно-територіального устрою України нічим не відрізняється від колишньої радянської, за винятком виділення Криму в автономію.

Окрім моделі адміністративно-територіальної реформи в Україні, закріпленої  Кабінетом Міністрів України  в проаналізованому вище проекті закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» сьогодні існують й альтернативні варіанти формування системи адміністративно-територіального устрою України.

Так, Інститутом трансформації суспільства розроблена нова модель адміністративно-територіальної реформи, яка передбачає закріплення у майбутньому Законі України «Про адміністративно-територіальний устрій України» наступних основних положень:

1. двоступенева система адміністративного управління;
2. громада – основна ланка місцевого самоврядування;
3. ліквідація делегованих повноважень органів місцевого самоврядування;
4. ліквідація районних рад та районних державних адміністрацій;
5. створення замість областей паланок-департаментів (орієнтовна назва);
6. ліквідація системи держказначейств на рівні громад;
7. ліквідація силових структур на районному рівні.

Запровадження регіонального самоврядування спричинює  необхідність законодавчого визначення поняття та обсягу повноважень регіонального  самоврядування, порядку формування та процедури діяльності представницького та виконавчих органів, їх посадових осіб і т.д., що має бути предметом регулювання окремого закону про правовий статус області. Основним акцентом при цьому має стати чітке розмежування рівнів виключної компетенції місцевого та регіонального самоврядування, які не повинні перетинатися.

Проектом Концепції  реформування публічної адміністрації в Україні передбачалося здійснення реформи системи влади на обласному рівні протягом впровадження першого і другого етапів реформи адміністратвино-територіального устрою.

Проте, при визначенні основних напрямків реформування взаємовідносин центр – регіони згадана вище Концепція не передбачає жодних принципів  створення належного механізму  координації державної регіональної політики, узгодження різноспрямованих регіональних інтересів. Вона лише містить вказівку на необхідність створення (або визначення з числа існуючих) міністерства, відповідального за державну політику регіонального та місцевого розвитку, мотивуючи це важливістю проведення збалансованої державної регіональної політики, курсом на розширення повноважень регіонів у проведенні регіональної політики, впровадження ефективного механізму контролю за виконанням органами регіонального та місцевого самоврядування делегованих повноважень.

Отже, з огляду на широке коло пропозицій щодо реформування існуючого адміністративно-територіального устрою України та системи органів місцевого самоврядування можна констатувати про реальну доцільність та нагальність проведення реформи адміністртаивно-територіального устрою та рефоми місцевого самоврядування, результати яких мають стати підгрунтям для втілення в життя положень Концепції адміністративної реформи в Україні.

Проте до сьогодні в результаті несхвального громадського обговорення проекту адміністративно-територіального устрою України, підготовленого Кабінетом Міністрів України ще у 2005 році (наслідком чого виявилося перенесення вирішення цього питання на невизначений термін), процеси пошуку конструктивних варіантів реформи почали вщухати. Лише 2007 року Кабінет Міністрів України мав намір оживити ці процеси шляхом внесення на розгляд Верховної Ради України проект закону «Про регіональне самоврядування» ⁹.

Основні положення  цього проекту зводяться до формування на рівні району та області дієздатних органів самоврядування. Пропонувалося ліквідувати районні та обласні державні адміністрації та на їх місці створити районні та обласні виконавчі комітети відповідних рад, цим самим посиливши децентралізацію державного управління, чого й не відбулося. На сьогодні, питання щодо реформування системи самоврядування трохи вщухли, оскільки з приходом нової влади змінились пріорітети щодо реформування державних інститутів та різного виду суспільних відносин.

Отже, аналіз існуючих передумов для проведення в Україні  реформи адміністративно-територіального устрою, одним із завдань якої є внесення змін в систему, структуру, механізм формування та повноваження представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування різних територіальних рівнів, дозволяє зробити наступні висновки:

Підставами для проведення адміністративно-територіальної реформи є:

1. надмірна централізація у здійсненні державної влади, спричинена особливостями існуючого адміністративно-територіального устрою України;
2. складність та неупорядкованість триступеневої ієрархічної структури адміністративно-територіального устрою України, відсутність в ній найнижчого базового рівня та різноманітність адміністративно-територіальних одиниць третього рівня;
3. велика диспропорція адміністративно-територіальних одиниць кожного рангу ієрархії по території, кількості населення, соціально-економічному потенціалу;
4. не властива нинішньому адміністративно-територіальному устрою компактність розташування адміністратино-територіальних одиниць та ін.

Активізація локальної  нормотворчості відповідає самій природі місцевого самоврядування і сприятиме зміцненню його правової, організаційної та фінансової автономності. Локальна нормотворчість дозволяє конкретизувати загальні конституційні і законодавчі положення стосовно окремих територіальних громад із врахуванням місцевих традицій і особливостей та ліквідувати (хоча б частково) численні прогалини в сучасній правовій регламентації питань місцевого самоврядування.

Предметом локальної  нормотворчості можуть бути, наприклад, питання організації роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації місцевих референдумів, проведення зборів громадян за місцем проживання, порядок колективних та індивідуальних звернень громадян до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, порядок проведення громадських (публічних) слухань, організація громадських робіт, а також питання формування та функціонування системи місцевого самоврядування, взаємовідносин її елементів, їх участі у формуванні муніципальної політики та здійсненні функцій місцевого самоврядування.

Серед актів локальної  нормотворчості особливе місце займають статути територіальних громад — своєрідні акти їх конституювання. З допомогою статутів територіальна громада в межах, визначених законом, самостійно визначає систему, структуру і порядок формування виконавчих органів місцевого самоврядування, схему організації місцевого самоврядування в населеному пункті, взаємовідносини територіальної громади з окремими територіальними колективами. На необхідність широкого запровадження статутів звернув увагу Президент України Л. Д. Кучма, виступаючи на звітно-виборчих зборах Асоціації міст України 25 січня 1997 р.: «Сьогодні значна частина питань може вирішуватися на локальному рівні, через статутне право в рамках Конституції та законів». В умовах недостатнього законодавчого забезпечення реформ статути можуть відіграти роль своєрідних Індикаторів готовності територіальних громад, органів місцевого самоврядування самостійно та під свою відповідальність вирішувати складні проблеми реформування управління. Крім того, саме статути могли б відіграти консолідуючу роль в процесі трансформації сукупності жителів населеного пункту до територіальної громади (комуни).

В Україні підготовлено значну кількість нормативних актів, які сприяють розв'язанню широкого кола проблем. Але подальший розвиток  місцевого  самоврядування  зумовлює   необхідність прийняття низки принципово нових законодавчих актів, спрямованих на створення економічних, фінансових та інших передумов для реального впровадження принципів місцевого самоврядування.