Поняття та система місцевого самоврядування

  Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 року, хоча її положення так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізовано-бюрократичному характеру радянської держави.

  Місцеве самоврядування має давню історію в Україні. Так, ще за часів Київської Русі набуває розвитку громадівське самоврядування, в основу якого покладено виробничу та територіальну ознаки, тобто громади, які самоврядовувалися, формувалися на виробничій (громади купців, ремісників тощо) або територіальній основі (сільська, міська та регіональна громади).

  Територіальне громадівське самоврядування розвивається на основі звичаєвого права, а його елементи виявляються у вічах. Для вічової організації управління характерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між вічами та обраними на них органами і посадовими особами.

  Суб'єктом  міського самоврядування виступала  міська громада, а суб'єктом сільського - сільська громада (верв), яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю в корпоративній власності, представляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодалами, державною владою.

  Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах та містечках, набули подальшого розвитку у формі війтівства. У цей час виникає досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, яка була обумовлена статусом конкретного міста.

  Так, у великокнязівських містах спостерігався  певний дуалізм: поряд з органами міського самоврядування функціонувала  старостинська адміністрація - міський орган державної влади, який очолював староста, що призначався центральною владою. Війтів обирали на міських вічах, які в документах отримали назви: «громада», «копа», «купа».

  У містах, що перебували в приватній  або церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, яку очолював призначений власником намісник - урядник, тивун тощо.

  Важливу роль у подальшому розвитку місцевого  самоврядування в Україні відіграло магдебурзьке право, яке поширюється на українські міста, починаючи з середини XIV ст. Магдебурзьке право передбачало надання міській громаді права запровадити модель міського самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом і в деяких документах отримало назву німецького або саксонського права.

    Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване Галицьким князем Болеславом-Юрієм (Юрієм II) у 1339 році. У 1356 році його отримав Львів, а в 1374 - Кам'янець-Подільський. Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження її земель до складу Великого Князівства Литовського та Королівства Польського. Так, у 1432 р. магдебурзьке право було надане Луцьку, в 1442 р. - Снятину, в 1444 р.- Житомиру, в 1494 р. (1498 р.) - Києву, в 1498 р.- Дубну, в 1518 р.- Ковелю, в 1547 р.  Берестечку, в 1564 р. - Брацлаву, в 1584 р.- Корсуню, в 1585 р.- Переяславу, в 1600 р. - Каневу, в 1640 р. - Вінниці.

    Магдебурзьке  право надавалося українським містам Галицьким князем, Великим князем Литовським або Королем Польським і оформлювалося так званими магдебурзькими грамотами, які, з точки зору їх значення для юридизації місцевого самоврядування, відігравали таку ж роль, як і хартії (статути) західноєвропейських міст.

  Юридичним наслідком надання місту магдебурзького права було: скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний орган) та лави (судовий орган).

  Члени ради - райці (радці, а згодом - ратмани, ратегери) та лави - лавники обиралися з усіх міщан за особливою процедурою.

  Раду  очолював війт, що обирався пожиттєво (згодом, наприклад, у Київській раді з'являється і - бурмістр, повноваження якого по черзі (строком один квартал) виконували радці).

  Лава  складалася з лавників, які обиралися довічно і складали присягу, а очолював колегію лавників бурмистр.

  За  часів національно-визвольної війни  та існування Української козацької держави місцеве самоврядування набуває своєрідних форм, що було обумовлено її полково-сотенним устроєм (XVII - ХУІП ст.). Полки та сотні одночасно були військовими та адміністративно-територіальними одиницями і користувалися військово-адміністративним самоврядуванням.

  Після підписання в 1654 р. Договору між Україною та Москвою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування на територіях, що відійшли до Московської держави.

  Так, одразу ж після смерті Гетьмана І. Скоропадського, З липня 1722 р. в Україні запроваджується так звана комендантська система управління, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку призначених російських комендантів.

  У 1764 р. ліквідується гетьманство, а в 1765 р. маніфестом Катерини II скасовано всі полки на Слобідській Україні. Згодом, у 1783 р. було ліквідовано полково-сотенний устрій на Лівобережній Україні, магістратські та ратушні суди замінюються судами «по учреждению о губерниях».

  Після видання Катериною II 21 квітня 1785 р. «Жалованой грамоте на права  и вигоды городам Российской империи» і «Городового положення» були створені нові станові органи міського самоврядування - міські думи, і процес уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було фактично завершено. Внаслідок муніципальної реформи Катерини II в Україні запроваджено нові установи міського самоврядування. При цьому міське управління поділялося на загальноміське та станове.

Зокрема, загальноміськими органами стали:

міський голова;

загальна міська дума;

розпорядча  або шестигласна міська дума (виконавчий орган).

  Імператор Павло І на короткий час повернув українським містам їх попередній устрій. Зокрема, м. Києву всі права та привілеї були підтверджені в 1797 р. та в 1801 р. (Олександром І). Проте після придушення польського повстання 1830 р. залишки магдебурзького права в Україні були ліквідовані (на Лівобережній Україні - в 1831 р., а в м. Києві - 23 грудня 1834 р.). Зауважимо, що приводом для обмеження, а згодом і скасування магдебурзького права в Києві послужили фінансові зловживання в Київському магістраті (загальна сума розтрат міського керівництва сягала 1 400 000 крб., що в 9 разів перевищувало суму річних прибутків міста).

  XIX - початок XX ст. характеризуються становленням в Україні нових загальноімперських форм місцевого самоврядування.

  Спочатку, в 1838 р., запроваджується станове  самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства, яке в 1861 р. було поширено на всіх селян. Сільське товариство було тотожним з сільською громадою і мало свою корпоративну власність, у тому числі і на землю. Основними суб'єктами сільського самоврядування стали:

• сільський схід (громада), в якому мали право брати участь всі селяни-домохазяїни, що проживали на відповідній території. Схід вирішував земельні справи, розподіляв податки, обирав сільського старосту та інших посадових осіб;
• волосний схід - збори сільських та волосних посадових осіб та представників домохазяїн, на якому затверджувалися рішення сільських сходів, вирішувалися господарські питання волості;

Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах запроваджується в Україні після проведення Олександром II земської реформи в 1864 р. Так, згідно з «Положенням про земські губернські та повітові установи» від 1 січня 1864 р. правовий статус земств було визначено як системи, що не входить до структури державних органів, а служба в земствах розглядалася як виконання громадських обов'язків.

     Реформу міського самоврядування було розпочато  в 1870 р. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами( Городовим положенням 1870 р.).

     За  часів УНР було здійснено спробу реформувати місцеве самоврядування. Так, вже у II Універсалі Української Центральної Ради (20.11.1917 р.) наголошувалося на необхідності «вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях». За Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р., конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5).

  На  Західній Україні згідно із Законом  ЗУНР від 16 листопада 1918 р. «Про адміністрацію Західно Української Народної Республіки» у галузі місцевого самоврядування діяло австрійське законодавство у тій частині, у якій воно не суперечило інтересам держави. При цьому у межах ЗУНР територіальну основу місцевого самоврядування становив повітовий адміністративно-територіальний поділ.

  За  часів Директорії (1918-1920 рр.) усі старі органи місцевого самоврядування та місцевого управління були ліквідовані. Місцева влада формувалася за схемою: сільська, міська громада обирала свій представницький орган (Раду), який, у свою чергу, обирав представників до повітової Ради; повітові Ради обирали представників до губернської Народної Ради.

  Після насильницького повалення Директорії в 1920 р. та встановлення комуністичного режиму починається трагічна сторінка в історії місцевого самоврядування - всі органи місцевого самоврядування в Україні були ліквідовані та замінені органами «пролетарської диктатури» - губернськими, повітовими та волосними радами. Сама ідея місцевого самоврядування, що передбачає децентралізацію влади, організаційну та фінансову автономність органів місцевого самоврядування, суперечила ленінській доктрині соціалістичної держави, практичним завданням держави пролетарської диктатури, що за своєю природою була державою централізованою.

  Згідно  з «конституціями» радянського  періоду вся влада в центрі та на місцях в Україні здійснювалася єдиною системою Рад, які отримали статус органів державної влади. Крім радянських «конституцій», діяльність Рад регламентувалася положеннями, законами про Ради, постановами Верховної Ради СРСР та Верховної Ради УРСР, спільними постановами ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР та Ради Міністрів СРСР.

  Для законодавчої практики радянського  періоду характерним було прийняття законів щодо кожного територіального рівня Рад - обласних, районних, сільських та селищних. Ці закони визначали предмети  відання та основні повноваження, однакові для Рад відповідних територіальних рівнів, що, з одного боку, не дозволяло чітко розмежувати повноваження між ними, з другого, свідчило про декларативний характер цих органів, які по суті являли собою лише «демократичний камуфляж» тоталітарного механізму управління, кістяк якого становили територіальні партійні органи. 

1.2 Місцеве самоврядування  в Україні його  функції, завдання  та принципи.

  Початок становлення чинної в Україні  системи територіальної організації влади можна пов'язати з 16 липня 1990 р. днем прийняття Декларації про державний суверенітет України. В цьому документі вперше за сімдесят років існування комуністичного режиму було проголошено відмову від «радянської» системи організації влади, декларувався намір запровадити демократичні засади та принципи організації влади.

   І, як результат, вже 7 грудня 1990 р. - з прийняттям Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» - місцеве самоврядування було визнане на законодавчому рівні, хоча і зводилося за своїм змістом лише до «територіальної самоорганізації громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази».

  Прийняття цього Закону стало першою спробою  трансформувати місцеві ради (які на той час ще входили до єдиної системи органів державної влади) всіх територіальних рівнів до органів місцевого самоврядування і, тим самим, перейти від бюрократичної централізованої системи організації влади, що була притаманна радянській моделі, до демократичної децентралізованої системи, яка, в свою чергу, базується на визнанні місцевого та регіонального самоврядування.