Муниципальное управление коммунальным хозяйством

     Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее  имеют особенности, отличающие его  от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы в книге  Л. Велихова “Основы городского хозяйства”. Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

     1. Самоуправление в отличие от  государственной власти — власть  подзаконная, действующая в пределах  и на основании законов, принимаемых  органами государственной власти.

     2. Самоуправление возможно лишь  тогда, когда строго определена  часть общественных дел, которыми  оно занимается (предметы его  ведения). В этом его отличие  от советов, где все уровни  власти занимались всем, и окончательным  являлось только решение центральных  органов власти.

     3. Для реализации полномочий по  этим предметам ведения местное  самоуправление должно иметь  собственные ресурсы в виде  самостоятельного бюджета и муниципальной  собственности [25].

     4. Эта власть требует обязательного  наличия представительства населения,  другими словами, она выборна  по своей природе. 

     Эти четыре принципа показывают, с одной  стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, — неразрывную связь  местного самоуправления с государственной  властью в целом.

     Формирование  предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны  государства. В целом же компетенция 

     - органов местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными контактами с населением.

     При этом особенно важно, что государство  передает не только функции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных решений, оставляя за собой право  контроля за исполнением по результатам  деятельности.

     Иначе говоря, местное самоуправление является властью, но властью, производной от государственной, действующей с  позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в  законе.

     Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его  двойственная природа накладывают  отпечаток и определяют особенности  муниципального хозяйства.

     Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения  хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает  на рынке как самостоятельный  и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в  его распоряжении собственностью, финансовыми  ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных  на них. В связи с этим и формы  распределения результатов хозяйственной  деятельности общественны по своей  природе. В этом смысле муниципальное  хозяйство представляет собой акционерное  общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты “дивидендов по акциям”  производятся в виде общественно  значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку  жители являются одновременно и заказчиками  услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества [38].

     С другой стороны, органы управления муниципальным  хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными  государственными структурами. Это  учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов  с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация  подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

     Таким образом, муниципальное хозяйство  отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области  распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства — общественным характером использования результатов  деятельности.

     Муниципальное управление

     Из  определения муниципального хозяйства  следует, что некоторое число  предприятий и учреждений, выполняющих  общественно значимые функции, нуждается  в координации их деятельности.

     Именно  эту функцию на практике и выполняют  органы местного самоуправления.

     По  своему содержанию деятельность органов  местного самоуправления распадается  на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов  граждан напрямую связаны с формами  организации субъектов хозяйственной  деятельности, с которыми вынуждены  контактировать в процессе своей  деятельности органы местного самоуправления.

     Сами  же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие  основные группы:

     - муниципальные предприятия и учреждения;

     - предприятия и учреждения иных форм собственности.

     Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.

     Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий  не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему  предприятия, права же на регулирование  хозяйственной деятельности в отношении  других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

     На  приведенной схеме (рис. 1.1) достаточно ярко видно, что полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, но и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны [30].

     Схема (рис. 1.1) также хорошо показывает сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

     В связи с этим и возникают сложности  в определении понятия “муниципальное управление”, поскольку оно, как  и понятие “муниципальное хозяйство”, имеет двойственную природу.

     

Рис. 1.1 Соотношение полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений

     Управленческая  деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне  зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого  регулирования хозяйственных отношений  для муниципальных предприятий  и учреждений. В связи с этим в основу определения данного  понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов  местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

     И в связи с этим основным видом  деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий  и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям  удовлетворения общественных интересов  граждан.

     Понятие “муниципальное управление” должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

     Муниципальное управление есть деятельность органов  местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом  формах посредством муниципального хозяйства.

     Это несколько громоздкое определение  тем не менее, с нашей точки  зрения, наиболее полно отражает содержание понятия “муниципальное управление”, поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.

     Отношение к отрасли ЖКХ носило всегда потребительский  характер. Финансирование осуществлялось по остаточному принципу, накапливались  долги. В то же время жилищно-коммунальный комплекс:

     - один из самых больших секторов  экономики Российской Федерации;

     - доля основных фондов отрасли  составляет более 26% от общего  объема основных фондов страны  и в стоимостном выражении  представляет 8 трлн. Рублей [29];

     - численность работников более  3 млн. человек;

     - 19 млн. объектов жилого фонда  площадью почти 3 млрд. кв. м;

     - потребление более 20% энергоресурсов  страны.

     Тем не менее это самая неразгосударствленная  отрасль экономики Российской Федерации. Износ основных фондов превышает 60%.

     Главное за время реформ - наметился поворот  в жилищно-коммунальной сфере от административных методов управления к рыночным механизмам. В целях  социальной защиты внедрены механизмы  предоставления субсидий на оплату жилья  и коммунальных услуг, которые позволили  поддержать малоимущие слои населения. Кардинальным образом изменилась структура  жилищного фонда по формам собственности.

     Однако  коренных изменений в отрасли  не произошло. Проблемы, сдерживающие развитие отрасли:

     - неразгосударствленная система;

     - сохранение нерыночных принципов  функционирования;

     - административное управление;

     - затратность в ведении хозяйства;

     - непрозрачность формирования тарифов;

     - отсутствие информированности населения  по процедурам затрат;

     - низкая инвестиционная привлекательность;

     - наличие большой задолженности;

     - необязательность (в том числе  бюджета) всех участников процесса  по отношению друг к другу  в оплате услуг;

     - высокий процент изношенности  коммунальной инфраструктуры и  в целом основных фондов;

     - доля убыточных МУПов - 58%;

     - самоуправление собственников жилья  находится на начальной стадии  формирования;

     - инертность всех участников. Нет  инициативы как со стороны  собственников, так и со стороны  местных властей [36];

     - усложненный порядок формирования  ТСЖ;

     - у населения велики ожидания  помощи от государства;

     - огромная боязнь будущих затрат  на капитальный ремонт;