Содержание 
 

      1. Основные концепции  государственного  управления

     Несмотря  на то, что в различных странах государственное управление имеет существенные особенности, можно констатировать мировую тенденцию в универсализации общих принципов и подходов в сфере государственного управления (впрочем, это вопрос дискуссионный). В основном можно вести речь о распространении моделей государственного управления, выработанных в развитых странах на остальной мир. Однако адаптация этих моделей происходит неравномерно, во многих странах правящая верхушка заинтересована в сохранении статус-кво, поскольку на нем базируется их стабильное положение и связанные с этим экономические и статусные привилегии.

     Государственное управление изменяется вслед за преобразованиями, которые протекают в обществе.

     Современные теории государственного управления содержат универсальные принципы, применимые для любых государств. Наблюдается тенденция к конвергенции государственных систем и моделей управления. В основном образцом для подражания служит опыт англо-саксонских стран. Однако причины заимствований в государственном управлении следует искать в процессах глобализации. В настоящее время в качестве целостной системы выступает не отдельная страна, а мировое сообщество в целом. Процессы, происходящие на мировом уровне, немедленно отражаются на развитии многих стран. С этим приходится считаться правительствам государств, не только активно выступающих на международной арене, но и странам, которые сталкиваются с многочисленными внутренними проблемами вследствие изменений в международной политике.

     В теории государственного управления обычно выделяют четыре основные традиции:

     1. Англо-Саксонская (концепция минимального  государства)

     2. Германская (органицизм)

     3. Французская (бонопартизм или  наполеонизм)

     4. Скандинавская (смешение англо-саксонское  и германской традиций)¹

     Германскую и французскую модели принято в совокупности именовать континентальной европейской моделью. В англо-саксонской модели юридически понятие «государство» как юридическое лицо или публично-правовое образование отсутствует. Юридическое значение имеет «правительство» или отдельные правительственные учреждения. Государство рассматривается как соглашение между членами общества. Отношения между государством и обществом характеризуются системой переговоров и сделок, большой гибкостью и свободой.

     Во  французской традиции государство рассматривается как единое и неделимое образование, которое проникает во все сферы общественной жизни. Детально разделяются полномочия между секторами и уровнями государственного управления.

     Традиционно в качестве базовой теории государственного управления рассматривался постулат о том, что государственные органы и службы призваны соблюдать и реализовывать программы и политику, которая устанавливается законодательными органами власти, главой государства и правительством (концепция нейтральной компетенции). При таком подходе госорганы официально лишены самостоятельности и фактически не могут ставить цели и задачи своей деятельности. В США эта модели придерживался Вудро Вильсон, один из отцов науки о государственном администрировании. Благодаря такому подходу, в США с конца XIX века получила широкое распространение идея отделения управления от политики (см. подробнее статью о государственно службе в США).

     Существует  множество концепций государственного управления. В настоящее время существуют два конкурирующих подхода к организации государства:

     1. централизованный подход (A state-centric approach)

     2. децентрализованный подход (A Decentered Theory of Governance или Decentering Governance)²

     В принципе можно говорить о двух конкурирующих  парадигмах: бюрократической и менеджериальной. И у той и у другой есть свои сторонники и противники. Тем не менее в последнее время в сферу государственного управления и государственной службы все больше проникают идеи менеджериализма, в соответствии с которыми, в общественный сектор переносятся методы управления, выработанные корпорациями.

     Государственное администрирование (PA) уступает место  государственному менеджменту (Public Management). Соответственно бюрократизм в теории (но не на практике) отступает на второй план. Обычно менеджериализм определяют как совокупность 4 компонентов: 1) Ориентация на результаты и эффективность при осуществлении госслужащими государственной деятельности; 2) применение инструментов и технологий современного менеджмента; 3) рассмотрение госслужащих как менеджеров, заключение с ними соответствующих контрактов; 4) распространение на госслужбу моральной проблемы «принципал-агент» и наличие в связи с этим агентских издержек.

     В рамках концепции менеджериализма  в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе. К таким методам следует отнести рассмотрение деятельности государства как процесс оказания услуг населению, освоение в государственном управлении таких новых для него областей как региональный и муниципальный маркетинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг), инновативность, командные технологии менеджмента, измерение достижений (performance management), реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач), «новая отчетность». Менеджериальные методы основываются на децентрализации и делегировании ответственности независимым агентам³.

     Одной из концепций государственного управления, получившей широкое хождение с начала 90-х гг. в России, является преимущественно экономическое восприятие государственного управления. Т.е. с точки зрения стоимостной парадигмы, господствующим оказывается утилитаризм – потребительское восприятие. Однако в среде многих ученых такой подход встречает яростную критику. Экономика имеет только один критерий – стоимостной. Кеннет Мейер (Kenneth J. Meier) высказал опасение, что особое пристрастие к экономике подменяет и отнимает у государственного управления все богатство ценностей. Доминирование в государственном управлении псевдо-экономистов может привести, по его мнению, к печальному будущему, и потому Мейер даже предлагает вести против экономистов, засевших в теории государственного управления, настоящую партизанскую войну (естественно, научными методами).

     Концепция государства всеобщего благосостояния (welfare state (с системой социального  обеспечения, бесплатным обучением  и т. п.)) была популярна со второй половины XX века, но в последнее время ее редко вспоминают. Ее развитие было отчасти обусловлено угрозой коммунизма и экономическими кризисами, не раз потрясавшими мировую экономику. Кейнсианская традиция является одним из основных выразителей данного подхода.

     Концепция минимального государства (The minimal state) – как можно меньше государственного вмешательства в экономику и частную жизнь. Последние исследования заставляют сомневаться в справедливости подобного подхода. Все зависит от форм государственного вмешательства и его последствий. Вместе с тем соотношение личного, общественного и государственного остается до сих пор предметом долгих и упорных рассуждений и дискуссий. Безусловно, решение этой проблемы имеет самое серьезное значение для каждого человека. Присутствие государства ощущается постоянно.

     Концепция эффективного государства. Эффективность  означает развитие и поддержание  механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и  способность их достижения. Эффективная власть осознает ограниченность своих возможностей и готова делегировать свои полномочия агентам, способным реализовать их с большей отдачей, нежели центр.

     Концепция корпоративного управления (Corporate governance) зародилась в менеджменте применительно к проблемам управления корпорациями (или по-русски, акционерными обществами). Она охватывает широкий круг проблем, таких как отношения между собственниками (акционерами) и менеджментом, советом директоров и другими носителями корпоративных интересов (shareholders). В отношении государственного управления проекция данной концепции затрагивает целый ряд важнейших проблем, связанных с отношениями народа или общества (акционеров) и органами управления (boards), которые должны действовать в интересах народа. В рамках данного направления вырабатываются решения в области наблюдения, контроля, оценки деятельности, подотчетности управляющих. Основное содержание концепции – согласования интересов управляемых и управляющих.⁴

     Концепция нового государственного менеджмента (New public management). В рамках происходящих в обществе изменений происходит переворот в подходах к организации государственной машины, преобразуются цели и задачи государственного управления. Многие ученые предпочитают говорить о смене парадигмы, в рамках которой государство и государственное управление начинает рассматриваться совершенно под иным, не известным ранее, углом зрения. Если ранее считалось, что по основным вопросам, относящимся к предмету государственного управления достигнут консенсус в научной среде, то теперь наличие такого согласия по поводу ключевых постулатов все чаще подвергается сомнению. Новый государственный менеджмент приходит на смену традиционной бюрократической модели управления государством.

     Близким по содержанию является концепция “governance”. «Governance» — это такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического и справедливого общества. Часто также говорят о «Good governance». Термин появился в 1997 году в рамках Программы развития ООН. Всемирный Банк использует эту концепцию при предоставлении займов странам третьего мира. Управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчётности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер.⁵

     Концепция государства как социо-кибернетической  системы (Socio-cybernetic system) обращает внимание на то, что мир изменяется в сторону усложнения (complexity). Общество становится с каждым годом все более сложным и динамичным, разносторонним по своей природе. Для управления таким обществом устоявшиеся институты и структуры становятся непригодными. В правительстве все чаще происходят дисфункции и сбои.

     Вывод теории состоит в том, чтобы перманентно  проводить реорганизацию, налаживать взаимодействие между различными участниками  государственно-общественных отношений, устанавливать баланс социальных сил  и социальных интересов на основе взаимного доверия и взаимопонимания.

     Концепция политических сетей (Networked government). В  рамках этого подхода проводились  также исследования по самоорганизации  и выработана концепция «управления  без правительства» Self-organising network (России это точно не грозит). Вообще то сетевая концепция выработана в социологии и экономике. В частности в экономической науке в рамках неоинституционализма признается, что рыночные агенты действуют не независимо и произвольно, а в рамках устойчивых сетей⁶. Т.е. они контактируют на постоянной основе с одними и теми же контрагентами. Информация, ресурсы также вырабатываются в рамках сетевой структуры. Огромную роль выполняют личные и неформальные контакты. Связи – это действительно ценный ресурс в реальном мире. Хотя они подрывают привычные взгляды на эффективность рынков, создают дополнительные барьеры, но они существуют и оказывают огромное влияние на экономические процессы, и потому их нельзя игнорировать. То же самое относится и к государственному управлению. Чиновники действуют не в пользу абстрактного общества. Они окружены конкретными людьми, некоторые из которых оказывают на них влияние. С некоторыми они состоят в дружественных или иных отношениях. Все это оказывает влияние на принимаемые решения и проводимую политику. Например, выдача субсидий, грантов и пр. не обходится без пристрастности. Но есть и хорошие моменты (во всяком случае, так утверждают теоретики). Сети имеют значительную автономию от государства, но ими можно управлять, направляя их в нужное русло. Сети являются альтернативой рыночному механизму и иерархии. В государстве сети могу выражаться различными понятиями: элиты, диаспоры, корпоративные, профессиональные группы и т.д.

     2. Содержание и принципы  реформирования государственной службы: европейский опыт

     Начиная с 80-х годов экономика Европы развивалась  с огромным дефицитом, производственные показатели долгое время находились на низком уровне. Для стабилизации ситуации целенаправленно стали  выделяться большие финансовые ресурсы на расширение и содержание государственного аппарата. Однако, повышение правительственных затрат не привело к росту эффективности в управлении. Изменить ситуацию, по мнению эксперта, можно было лишь путем ограничения роли государства. Данная политика обозначает передачу части функций от государственной машины на более низовые уровни местного самоуправления, профессиональных ассоциаций и т.д.

     Однако  одной децентрализации для повышения  эффективности управления недостаточно, она должна сопровождаться рядом реформ направленных на развитие выборности, конкурентности, отчетности, и гибкости государственной системы.

     Наиболее  известный представитель модернизма Ю. Хабермас писал, что повысить эффективность  государственной системы не возможно лишь путем добавления новых структур под каждую возникающую проблему. Единственным последствием такого подхода, по мнению ученого, станет безграничный рост бюрократического аппарата. В качестве панацеи Ю. Хабермас предлагал ограничить воздействие государственной системы на гражданское общество (жизненный мир), и, соответственно, увеличить роль гражданского общества в контроле над государством и выполнении управленческих функций⁷.

     Рассмотрим  процессы реформирования госслужбы  на примере некоторых европейских  стран.

     Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Окончательно французская система государственной службы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость государственной службы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали государственных служащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация «кастовость», социальная селекция государственных служащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается системы социального обеспечения государственных служащих.