Деятельность по связям с общественностью в сфере государственного управления

В конце 80-х – начале 90-х годов создаются первые отечественные PR-агентства (точнее, их прообразы), среди них «Никколо М», «Имиджленд PR», «Имидж-контакт» и некоторые другие. В 1991 году образовалась Российская ассоциация по связям с общественностью (РАСО) - в качестве общественной некоммерческой организации с правами юридического лица. С 1997 года РАСО стала членом Европейской конфедерации по связям с общественностью (CERP) и насчитывала свыше 70 корпоративных (агентства, государственные и коммерческие структуры, ВУЗы, СМИ, общественные организации) и около 20 индивидуальных членов.¹

Наряду с РАСО возникают  и другие профессиональные объединения. В этой связи следует упомянуть  Российскую ассоциацию компаний-консультантов  в сфере общественных связей (АКОС). Образованная в 1999 году шестнадцатью профессиональными  PR-агентствами, она вступила в том же году в Международную консалтинговую организацию (ICO).

Ежегодно в России возрастает число профессиональных PR-агентств. В 2005 году в базе данных журнала о  связях с общественностью  и рынке PR «Советник» значится 250 таких  агентств, около 140 из них имеют свои представительства в Интернете. Не менее трети всех агентств базируются в Москве.

Подразделения по работе с информацией и связям с общественностью  имели практически все крупные  государственные организации. Например, в 2003 году в РАСО входили управление по информационной политике Министерства РФ по налогам и сборам, управление по связям с государственными и общественными организациями Министерства финансов РФ, пресс-служба Министерства путей сообщения, управление информации и общественных связей Федеральной службы налоговой полиции РФ и др.  Динамично развивался PR в коммерческих структурах. К 2003 году в РАСО вступили PR-департаменты таких компаний, как «Алроса», «Лукойл», «Филип Моррис», «Проктер энд Гэмбл»; банков «Газбанк», «Газпромбанк», «Импэксбанк», «Санкт-Петербург» и другие.²

Необходимо также отметить, что российские PR-специалисты и  структуры к 2005 году неплохо вписались  в соответствующий сегмент международного рынка. Это выразилось, с одной  стороны, в том, что число иностранных специалистов, работающих в российских отделениях международных корпораций, сократилось за счет прихода на их места россиян; с другой, - отечественные PR-агентства вошли в крупные международные сетевые агентства. Среди них «Имиджленд Edelman PR», «Р.И.М. Портер Новелли», «Маслов, Сокур и партнеры» (эксклюзивный представитель компании «Ketchum» в России и странах СНГ) и некоторые другие.

Московский государственный  институт международных отношений  – первый ВУЗ, начавший готовить студентов  по специальности «связи с общественностью», их первый выпуск состоялся в 1994 году. К 2003 году количество российских ВУЗов, имеющих лицензию по специальности «связи с общественностью», возросло до 108; в этом же году ВУЗы выпустили не менее тысячи дипломированных PR-специалистов. Еще в десятках ВУЗов «связи с общественностью» преподавались в качестве обязательной дисциплины. Действуют многочисленные негосударственные центры, в которых осуществляется краткосрочная подготовка PR-специалистов, в их числе – Образовательный центр им. С.Д. Беленкова в структуре РАСО (с 2002 года). С 1997 года существуют Национальная премия в области развития связей с общественностью – «Серебряный лучик»  и аналогичный конкурс для студентов – «Хрустальный апельсин».¹

Таким образом, я могу выделить следующие этапы развития связей с общественностью:

I этап (1988-1991 гг.), когда оформляется лишь первый признак института – выделяются субъекты конкретной профессиональной сферы и возникают соответствующие отношения между ними и обществом.

II этап (1996 – 2001 гг.) характеризуется, во-первых, зарождением рынка PR, связанного с появлением соответствующих служб в госструктурах и открытием московских отделений международных агентств, во-вторых, возросшей ролью партий в политическом процессе и, как следствие, ростом спроса на услуги профессионалов в области политических паблик рилейшнз¹.

III этап (2001г. по н.в.) характеризуется ,во-первых, интенсивным элитообразованим, завершением периода накопления первоначального капитала и, как следствие, появлением на политической арене новых фигур, готовых делать крупные инвестиции в политику, чтобы превратить часть своего финансового ресурса в ресурс политического и административного влияния, во-вторых, формированием «партии власти» на федеральном уровне и элитарных групп кланово-корпоративного характера в регионах. Эти факторы, наряду с усилением конкуренции на рынке услуг политических паблик рилейшнз, спровоцировали попытки монополизировать рынок со стороны нескольких фирм, «приближённых» к «партии власти».

1.3.Необходимость PR в сфере государственного управления

Государственное управление – организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, осуществляемая на основе и для исполнения законов и состоящая в повседневном практическом выполнении функций государства2. Государство или публичная власть, возникнув из недр общества, на определенном этапе отделилось от общества и создало сеть специальных институтов и учреждений, появился соответственно слой профессиональных управленцев. Они монополизировали в своих руках важнейшие ресурсы и возможности воздействия на происходящие в обществе процессы, стали своеобразным арбитром и координатором, определяющим «правила игры» в обществе, заняв, таким образом, доминирующее положение по отношению к последнему. По мере развития общества, накопления в нем материальных благ, появления механизмов самонастройки, цивилизованного инструментария решения конфликтных ситуаций, создания соответствующих институтов (партий, профсоюзов, средств массовой информации и т.д.) и механизмов гражданского общества (прежде всего это касается появления всеобщего избирательного права) сформировалась новая ситуация во взаимоотношениях граждан, их объединений с государством. Не только граждане, их объединения оказались в зависимости от государственных структур, но и сами институты государственной власти оказались зависимыми от граждан и их объединений. В сложившейся ситуации государство уже не могло выполнять свои функции, не взаимодействуя на паритетных основах с гражданским обществом и рядовыми гражданами, не добиваясь и не завоевывая их поддержки и одобрения при обсуждении и принятии решений по тем или иным жизненно важным вопросам.

Развитие общественных связей как информационного моста  в процессе регулирования отношений  между гражданами и государством, заставляет отступать на второй план функции диктата и принуждения, выводя на первые позиции согласование интересов и координацию усилий различных групп населения и организаций в решении тех или иных вопросов, выработке общей линии и стратегии действий.

     Таким образом, это потребовало создания в государственных органах специальных подразделений, отвечающих за постоянный диалог с населением и гражданскими объединениями. Доверие и понимание со стороны общества может быть достигнуто только в том случае, если государственные органы сами стремятся в максимально допустимых пределах предоставлять обществу объективную информацию о своих решениях и действиях, положении в стране, то есть следовать принципам информационной открытости и прозрачности деятельности¹. И решение этих задач во многом определяется эффективностью информационного управления, реализуемого PR-службами аппарата государственных органов.  В практике работы государственной власти и местного самоуправления многих стран признана необходимость иметь эффективные PR-службы, причем их названия и круг полномочий могут быть различны. PR-подразделения здесь призваны обеспечивать регулярное предоставление информации о результатах деятельности органов государственной власти, их планах и принимаемых решениях, а также реализовывать воспитательно-информационную функцию, направленную на просвещение общественности в сфере ответственности этих органов. Существенным здесь является условие деятельности PR-службы в центральных и местных органах власти по способствованию развития демократии и расширению информированности общества, а не быть на службе интересов отдельных чиновников и политических партий.

В современном обществе понятие «демократии» наполняется  новым содержанием. Граждане хотят  принимать активное участие не только в качестве избирателей членов законодательных органов, но и быть включенными в обсуждение актуальных проблем, вопросов, что до последнего времени было исключительной прерогативой органов власти. Это порождает потребность в совершенно новых формах и механизмах взаимодействия органов государственной власти и гражданских объединений, институтов гражданского общества и ставит новые задачи перед службами по связям с общественностью в государственных организациях.

Как подчеркивает известный голландский специалист Агне Гомес положение и роль правительства становится иным, чем оно было ранее. В настоящее время необходимо правительство, которое будет устанавливать правило и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но в первую очередь оно будет создавать благоприятные условия и поддерживать социальные дискуссии, вовлекать общественность в управление государством. Это изменяет роль и функции коммуникаций правительства. Коммуникации становятся важным элементом формулирования и реализации политики, становятся реальным элементом ее осуществления1.  Изменение роли правительственных (и шире властных в целом) коммуникаций в процессах государственного управления, выработке и реализации политики предполагает адекватное изменение в роли и положении, методах и институтов власти.

В одной из первых отечественных  работ, посвященных oбoзначеннoй проблематике, автор, бывший вице-губернатoр Нижегородской  области О. Савинова сделала важное заявление о том, что «функции гocyдapcтва с неизбежнoстью включают функции управления связями с oбщественностью («паблик рилейшнз»), порождают специальные гoсударственные и муниципальные структуры, призванные оптимизировать эти связи, соотносить их с управленческими целями органов власти»². Другими словами, связи с общественностью предстают органичным компонентом государственного и муниципального управления, своеобразным политическим институтом, «сущностным, функциональным явлением, направленным на оптимизацию принятия и реализации политических решений». По мнению О. Савиновой, управление, не обогащенное структурами и знаниями в области  «паблик рилейшнз», инерционно воспроизводит типы и характер принятия политических решений в духе административно-командной системы. И наоборот: наличие таких знаний и структур в большой степени способствует созданию модели «открытой», «отзывчивой» бюрократии, обладающей высокой степенью адаптивности к изменяющимся условиям. Опираясь на службы по связям с общественностью, государственная власть в более полной мере использует свои «информационные, коммуникативные возможности, обеспечивает не дискретные (прерывные) сигналы обратной связи, а устойчивую, планомерную и репрезентативную информационно-коммуникативную деятельность, определяющую эффективность всего управленческого процесса».

С организационной точки зрения, непрерывность таких двусторонних информационных контактов необходима для мониторинга и прогнозирования событий в меняющихся условиях социального бытия, для своевременной и адекватной реакции на происходящее и оказания должного управляющего воздействия. В системе государственного управления тем самым действует своеобразный механизм «раннего оповещения» об опасности (назревающих конфликтах, кризисах), помогая предотвратить нежелательные социальные последствия.

Чтобы эффективно выполнять функции управления, государственные органы нуждаются в общественной поддержке, означающей заинтересованное участие граждан в делах государства, активное пользование всеми законными правами и свободами. Широкая общественная поддержка возможна при наличии постоянного честного диалога между государством и обществом. Формирование благодатного социально-коммуникационного пространства становится осознанной необходимостью любой организации, функционирующей в обществе, достигшем информационно развитой ступени цивилизационного совершенства. Рассматриваемое под таким углом зрения государственное управление предполагает установление и эксплуатацию целенаправленных коммуникаций, осуществляющих связь с различными группами общественности - с избирателями, средствами массовой информации, политическими партиями, общественными объединениями и движениями, религиозными конфессиями, профессиональными союзами, предпринимательскими структурами, лоббистами, инвесторами, кредиторами, международными организациями и т.д.

Для властных структур эта управленческая функция является особенно актуальной, поскольку недостаток информирования населения нередко способствует распространению различных формирующих негативное отношение к власти домыслов и слухов. Избиратели хотят и должны знать, как работают парламент, правительство, региональные и местные органы власти, как они выражают и защищают их интересы. Избиратели вправе требовать от них отчетов о реализации предвыборных обещаний, объявленных и намечаемых планов. Перед властными структурами встает задача приблизить государственный аппарат к гражданам и их организациям, сделать его работу более открытой и укрепить отношения с общественностью, наладив многоплановые связи, ведение прямого диалога с людьми так, чтобы добиться адекватного восприятия ими действий властей.

К тому же использование  «PR» позволяет обеспечивать желаемое поведение целевых групп общественности посредством влияния на общественное мнение. Не следует сбрасывать со счетов и такой аспект: являясь институтом политического управления, «паблик рилейшнз» выполняют роль механизма для завоевания и удержания власти и политического влияния.¹

На Западе для всех органов государственной власти и управления является аксиомой тот  факт, что они не только должны работать эффективно, но и вся общественность должна быть убеждена в этом.

Одними из первых осознали значимость и необходимость проведения PR в сфере государственного управления США, что объясняется американской демократической традицией, включающей право общественности знать все относящееся к общественной жизни факты. Еще в 1930 годы ХХ века во времена великой депрессии президент США Франклин Д. Рузвельт, успешно используя рычаги государственного управления и последовательного объяснения основных направлений «Нового курса», смог вывести американскую экономику из рамок сокрушительного кризиса. 

В 70 гг. XX века, в период правления президента Никсона, в Белом доме была создана служба коммуникации, ставшая затем неотъемлемой частью аппаратов последующих президентов. Служба коммуникации ставила и решала следующие задачи: долговременное планирование PR-работы; распространение «идеи дня» с помощью всего аппарата, когда вся президентская команда говорит «одним голосом», что не дает возможности выхода противоречащих друг другу сообщений; независимость от вашингтонской прессы благодаря непосредственному выходу на региональную аудиторию; подготовка сообщений, готовых для непосредственного использования разными СМИ; влияние на местную общественность с помощью поездок с выступлениями, использования спутниковых технологий, рассылки готовых статей. В период президентства Никсона была создана пресс-служба. Пресс-секретарь отвечал за ежедневные брифинги и контакты с вашингтонскими журналистами.¹