Равовое регулирование свободы передвижения лиц в ЕС

Краткое и более часто используемое обозначение  документа ("Шенгенский кодекс о границах"), как видно, указывает на его связь с Шенгенскими достижениями. Связь эта является сугубо юридической. Шенгенский кодекс о границах развивает, дополняет и заменяет собой нормы о пересечении границ людьми, которые были заложены в Шенгенских соглашениях и актах Шенгенского исполнительного комитета. Теперь эти нормы сведены вместе в одном источнике.

Шенгенский кодекс о границах регулирует трансграничные перемещения людей на всех видах границ государств-членов ЕС и других стран, входящих в Шенгенское пространство.

Шенгенский  кодекс о границах на первое место  поставил правила в отношении границ с третьими странами (раздел II "Внешние границы") и на второе место - правила для границ между государствами-членами (раздел III "Внутренние границы"). Остальные разделы Кодекса содержат вводные и заключительные положения.

Следует иметь в виду, что Шенгенский кодекс о границах регулирует перемещение через границы только людей (физических лиц), но не товаров и услуг, трансграничное движение которых подчиняется другим отраслям законодательства ЕС. Предметом регулирования Шенгенского кодекса о границах не является и регулирование вопросов иммиграции в Европейский Союз из третьих стран, включая порядок депортации и санкции в отношении нелегальных иммигрантов.

 

3. Институты и руководящие должностные лица Европейского Союза, обладающие компетенцией в области передвижения лиц в Европейском Союзе

 

Термин “институт” в праве Европейского Союза обозначает руководящие органы данной организации, на которые возложено осуществление ее основных задач. Данные учреждения Европейского союза, представляют и обеспечивают интересы, общие для всех государств-членов ЕС. В настоящее время по всем соглашениям, связывающим все государства-члены на общих основаниях, сформировались семь самых главных и руководящих органов ЕС¹⁵:

Европейский совет — высший политический орган Европейского союза, состоящий из глав государств и правительств государств-членов ЕС.

Совет Европейского союза — наряду с Европейским парламентом, один из 2-х законодательных органов Европейского союза.

Европейская комиссия — высший орган исполнительной власти Евросоюза. Отвечает за выполнение решений Союза, контролирует соблюдение его законов в странах-членах и, если требуется, возбуждает в суде Европейского союза иск против стран-членов за нарушение членских обязательств.

Суд Европейского союза — высший суд ЕС.

Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии. Избирается населением с 1979 года.

Европейская счётная палата — институт, осуществляющий аудиторскую проверку бюджета Европейского Союза и его учреждений.

Европейский центральный банк — центральный банк Европейского Союза и зоны евро.

Однако основными институтами, которые регулируют вопрос свободы передвижения лиц в Европейском Союзе, являются: Совет Европейского Союза, Европейская Комиссия и Европейский парламент.

В существующем "институциональном  треугольнике" ЕС первый элемент - Европейский парламент (Европарламент) - является надгосударственным представительным органом. Его депутаты избираются напрямую гражданами Европейского Союза сроком на 5 лет и, независимо от места избрания, действуют в качестве представителей всех народов ЕС, вместе взятых (внутри Европарламента депутаты объединяются  не по национальному признаку, а во фракции - "политические группы").

Второй законодательный институт - Совет Европейского Союза (Совет) - включает представителей правительств государств-членов ЕС на министерском уровне. Тем самым Совет является тем органом, в рамках которого на европейском уровне происходит согласование национальных интересов стран Европейского Союза.

Для принятия решений в Совете по большинству вопросов, входящих в  компетенцию ЕС, включая режим  пересечения границ, сегодня уже не требуется единогласного одобрения. Достаточно квалифицированного большинства голосов, что означает отсутствие у какого-либо государства-члена права вето.

Европейская комиссия (Комиссия) выступает  институтом, обеспечивающим поддержание и дальнейшее развитие интеграционных процессов в рамках ЕС. Формируется совместно государствами-членами и Европейским парламентом сроком на 5 лет, но в отставку может быть отправлена только последним (посредством вотума недоверия). В своей деятельности члены Комиссии (27 комиссаров, включая председателя) обязаны руководствоваться исключительно "общими интересами" ЕС и не связаны какими-либо инструкциями властей своих родных государств (членам Комиссии запрещено не только принимать, но даже запрашивать инструкции у любых правительств и учреждений).

Традиционно Комиссия характеризуется  как "мотор", или "двигатель" Союза, так как именно от нее по общему правилу исходят новые  предложения по развитию европейской интеграции, в том числе новые законопроекты, представляемые на утверждение Совета и Европарламента.

Одновременно Комиссия выполняет  функцию "хранителя" Союза, осуществляя  надзор за соблюдением права ЕС всеми  государствами-членами и, при необходимости, привлекая их к ответственности  перед Судом Европейского Союза. В крайнем случае, государство-член, не соблюдающее предписания ЕС, может быть подвергнуто Судом по иску Комиссии финансовым санкциям, взыскиваемым в бюджет Европейского Союза: единовременной сумме штрафа и (или) периодическим, как правило, ежедневным платежам - пене.

Полномочия данных институтов в  рамках свободы передвижения лиц  в Европейском Союзе указаны  в Договоре о функционировании Европейского Союза, непосредственно в статьях 46, 48.

Европейский парламент  и Совет после консультации с  Экономическим и социальным комитетом в соответствии с обычной законодательной процедурой, посредством директив и регламентов, принимают меры, которые необходимы для реализации свободного передвижения лиц. Таким образом, они обеспечивают тесное сотрудничество между национальными трудовыми ведомствами; упрощают виды административных процедур и административной практики, а также сроки ожидания получения доступа к рабочим местам; подчиняют лиц из других государств-членов таким условиям, которые отличны от тех, что применяются к гражданам определенного государства-члена ЕС; а также устанавливают механизмы, которые способны облегчить свободу передвижения лиц в ЕС и которые исключают появление серьезных угроз для уровня жизни и занятости в различных регионах¹⁶.

Европейский парламент и Совет, в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают в области социального обеспечения меры, которые необходимы для установления свободного передвижения лиц, в частности, посредством введения системы, которая позволит обеспечить наемным и ненаемным работникам-мигрантам, а также их управомоченным лицам:

а) суммировать всех периодов времени, учитываемых согласно различным национальным законодательствам, в целях возникновения и сохранения права на получение пособий, а также с целью исчисления размеров последних;

b) выплачивать пособия лицам,  проживающим на территориях государств-членов.

В случае, когда член Совета заявляет о том, что предусмотренный выше проект законодательного акта способен нанести ущерб важным аспектам его системы социального обеспечения, в особенности в том, что касается сферы применения, расходов или финансовой структуры, либо негативно сказаться на финансовом равновесии этой системы, он может потребовать передачи вопроса на рассмотрение Европейского совета. В таком случае обычная законодательная процедура приостанавливается. После обсуждения и в течение четырех месяцев с момента данного приостановления Европейский совет:

• отправляет проект обратно в Совет, что завершает приостановление обычной законодательной процедуры, или
• не предпринимает никаких действий либо обращается к Комиссии с запросом о представлении нового предложения; в этом случае изначально предложенный акт считается не принятым.

Также в соответствии, с Регламентом  № 1612/68 Совета от 15.10.1968 года «о свободном передвижении работников внутри Сообщества» указано, что на Европейское бюро по координации взаимного погашения предложения и спроса на рабочие места, учреждаемое внутри Комиссии возложена задача по способствованию на уровне Сообщества сведения и взаимного погашения предложения и спроса на рабочие места. На него возлагаются, в частности, все технические задачи, лежащие в этой области на Комиссии согласно условиям Регламента 1612/68 и, особенно, оказание поддержки национальным службам по найму и трудоустройству. Данное Координационное бюро осуществляет синтез информации о проблемах и данных, относящихся к свободному передвижению и занятости работников, а также информацию, касающуюся состояния и развития занятости. В дополнение Координационное бюро анализирует данные по вопросам занятости и безработицы. Всё вышеуказанное производится с целью выявления полезных сведений прогнозируемой эволюции рынка труда в ЕС.

На Европейское координационное  бюро возлагается, в частности¹⁷:

• координирование практических мероприятий, необходимых на уровне Европейского Союза для сведения и взаимного погашения предложения и спроса на рабочие места, и анализ вытекающих отсюда перемещений работников;
• содействие в этих целях, в административном и техническом планах, внедрению методов совместной деятельности в сотрудничестве с Техническим комитетом;
• если возникает особая необходимость, осуществление по соглашению со специализированными службами действий по сведению предложения и спроса на рабочие места, взаимное погашение которых будут производить эти службы.

Оно передает специализированным службам  предложения и просьбы о предоставлении работы, направленные непосредственно  в Комиссию, и информируется о мерах, которые были приняты по ним.

Стоит отметить о существовании  еще двух органах, которые уполномочены обеспечить тесное сотрудничество между государствами-членами ЕС в области свободного передвижения лиц (работников). Среди них Консультативный комитет и Технический комитет.

На Консультативный комитет возлагается¹⁸:

• рассмотрение проблем свободного передвижения и занятости, возникающих в рамках национальной политики по вопросам трудовых ресурсов, с целью скоординировать политику занятости государств-членов на уровне ЕС, что будет способствовать развитию хозяйств, а также улучшению равновесия на рынке труда;
• изучение в общем плане результатов применения Регламента 1612/68 ЕЭС и возможных дополнительных положений;
• при случае, представление Комиссии мотивированных предложений о пересмотре Регламента 1612/68 ЕЭС;
• формулирование по просьбе Комиссии или по своей собственной инициативе мотивированных заключений по общим или принципиальным вопросам, в частности, об обменах информацией, касающейся эволюции рынка труда, о перемещениях работников между государствами-членами, о программах или мерах по развитию профессионального ориентирования и профессионального обучения, способных повысить возможности свободного передвижения и занятости, а также о любой форме содействия в пользу работников и их семьи, включая социальное содействие и обеспечение работников жильем.

Консультативный комитет устанавливает  свои методы работы посредством внутреннего регламента, который вступает в силу после одобрения Советом на основании заключения Комиссии. Вступление в силу возможных изменений, которые Комитет решит в него внести, подчинено аналогичной процедуре.

Техническому комитету поручается содействовать Комиссии в подготовке, проведении и наблюдении за результатами всех технических работ и мер во исполнение Регламента 1612/68 ЕЭС и возможных дополнительных положений.

На Технический комитет возлагается¹⁹:

• развитие и совершенствование сотрудничества между заинтересованными административными органами государств-членов по всем техническим вопросам, относящимся к свободному передвижению и занятости работников;
• разработка процедур, связанных с организацией совместной деятельности заинтересованных административных органов;
• содействие сбору полезных сведений для Комиссии и проведению изучений и исследований, предусмотренных в Регламенте 1612/68 ЕЭС, а также создание благоприятных условий обменам информацией и опытом между заинтересованными административными органами;
• изучение в техническом плане гармонизации критериев, согласно которым государства-члены оценивают состояние своего рынка труда.

Предложения и заключения, сформулированные Техническим комитетом, представляются Комиссии и доводятся до сведения Консультативного комитета. К этим предложениям или заключениям прилагается справка, указывающая мнения, высказанные различными членами Технического комитета, когда последние этого требуют.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СВОБОДЫ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ ЛИЦ

 

 

Анализируя свободу передвижения, исходя из особенностей совокупности прав и обязанностей, которые характерны для отдельных категорий физических лиц, можно проследить развитие экономики, политики и права Европейского Союза в целом. Если рассматривать исторические этапы развития ЕС, то явно наблюдается преобразование направленности его основных задач и целей. Первоначально он создавался для решения, прежде всего, вопросов экономической интеграции, а из этого вытекает, что и большинство внутренних процессов ЕС были направлены на это. Но в дальнейшем ЕС изменило направленность своей политики, с учетом ценностей населения ЕС, меняющихся идеологических, социальных, а также культурного развития. Центром направления деятельности вновь становится человек.

Но, нельзя говорить о том, что экономика  ушла на второй план. В данном случае подходящим было бы сказать о таком переходе, в котором экономические процессы подкрепляются как политической так и идеологической составляющими, куда входят поддержка социальных институтов, развитие здорового гражданского общества.