Равовое регулирование свободы передвижения лиц в ЕС

И в Договоре о функционировании Европейского Союза в главе 1 раздела IV закреплены нормы, которые регулируют свободу передвижения лиц, запрещает в рамках этой свободы любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда.

Вторичное право Европейского Союза имеет своими источниками различные категории правотворческих форм. Первая категория актов вторичного права – это нормативные акты, к ним относятся регламенты, директивы, рамочные решения.

Директивы ЕС выступают своеобразными "основами законодательства" на европейском уровне. Они подлежат обязательной трансформации в национальное право, т.е. преобразованию в нормы законов и подзаконных актов государств-членов (до истечения срока, указанного в конкретной директиве).

Регламенты  ЕС, наоборот, ни в какой трансформации не нуждаются. Они фактически представляют собой "европейские законы", т.е. непосредственно регулируют поведение государств-членов, физических и юридических лиц в определенной сфере. Согласно Договору о функционировании Европейского Союза (ст. 288):

"Регламент  имеет общее действие. Он является  обязательным в полном объеме  и подлежит прямому применению  во всех государствах-членах". Вторая категория – это индивидуальные акты, к ним относятся решения. Третья категория – это рекомендательные акты, к которым относятся рекомендации и заключения. Следующей категорией актов вторичного права являются акты о координации Общей внешней политики и политики безопасности, а также Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. К данной категории актов относятся принципы и общие ориентиры, общая позиция, совместная акция, общая стратегия. Отдельную категорию актов составляют юрисдикционные акты – решения Суда. К источникам вторичного права относятся акты sui generis – «неофициальные» формы права, которые не предусмотрены учредительными договорами акты, издаваемые органами Союза (обычно выражаются, как решение конкретного органа или резолюция). Последнюю категорию источников вторичного права можно обозначить как международные акты, в неё входят решения и акты представителей государств-членов, конвенции между государствами-членами заключенные на основе учредительных договоров, международные договоры Европейского Союза.

Законодательство Европейского Союза о свободе передвижения лиц в ЕС формируется в рамках трёх сфер компетенции данной интеграционной организации. К этим сферам компетенции и, одновременно, правового регулирования относятся:

Единый  «внутренний рынок», который берёт  свое начало с подписания Договора об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г. (с 2007 года Договор о функционировании Европейского Союза);

«Гражданство  Союза», которое введено Договором  о Европейском Союзе 1992 года как  вид правовой связи граждан всех государств-членов ЕС непосредственно со всем Европейским Союзом.

"Пространство  свободы, безопасности и правосудия", основы которого были заложены  Шенгенскими соглашениями 1985 года  и 1990 года, а затем окончательное  закрепление получили в "лиссабонской" редакции учредительных документов ЕС.

Внутренний  рынок ЕС представляет собой "пространство без внутренних границ"^10. Одним из его базовых принципов выступает "свободное передвижение лиц", изначально оно гарантировалась лишь гражданам государств-членов ЕС, т.е. субъектам экономической деятельности, а именно: наемным работникам ("свобода передвижения работников"), a также лицам, которые занимаются самостоятельной экономической деятельностью, поставщикам и получателям услуг ("свобода учреждения" и "свободное передвижение услуг").

Для передвижения внутри границ между государствами-членами  ЕС таким лицам с 1960-х гг. было достаточно предъявить паспорт или же иное удостоверение личности, без необходимости получать какие-либо визы или предъявлять иные документы, которые подтверждали цель поездки.

Такой же порядок в начале 1990-х гг. был распространен и на остальных граждан государств-членов, не занимающихся трудом или иной экономической деятельностью (в частности, студентов и пенсионеров).

Всё это позволило в 1992 г. при заключении Договора о Европейском Союзе признать свободу передвижения и проживания в качестве основного права всех обладателей нового "гражданства Союза", т.е. права каждого гражданина государства-члена ЕС. Это право было подкреплено Хартией Европейского Союза об основных правах 2000 г.¹¹

Учреждение гражданства Союза  подвигло законодательные органы ЕС провести кодификацию нормативных  актов, которые регламентируют административно-правовые аспекты пересечения границ и другие вопросы реализации свободы передвижения и проживания граждан Союза, а также членов их семей. В результате была издана комплексная Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов (далее - Директива 2004/38/ЕС), которую необходимо отнести к одним из основных источников вторичного права.

Эта кодификация была призвана облегчить  правовое регулирование и понимание этого вопроса не только для широкой публики, но и для государственных органов. Она была направлена на более полное осуществление права на свободу передвижения. Также целью данной директивы было сведение к минимуму тех формальностей, которые граждане Союза и члены их семей должны были соблюдать для того, чтобы осуществлять свое право на проживание на территории государств-членов.

Стоит указать, что данная директива служит в качестве целостных «основ законодательства» ЕС, регулирующих публично-правовые отношения в сфере осуществления свободы передвижения и проживания всех граждан Союза независимо от их социального статуса и цели поездки, а также права членов их семей (в том числе являющимися выходцами из «третьих стран»).¹²

Директива регулирует:

• перечень условий, при которых граждане Европейского Союза и члены их семей могут осуществлять их право свободно передвигаться и находиться на территории государств-членов ЕС;
• право постоянного проживания;
• ограничения вышеупомянутых прав из соображений общественного порядка, общественной безопасности или здравоохранения.

Директива состоит из преамбулы, семи глав и сорока двух статей. Структура  Директивы призвана обеспечить максимальное удобство ее применения. Так, первая глава раскрывает предмет, определения и круг субъектов на которых распространяется действие нормативного акта. Далее структура документа строится по принципу последовательного расширения прав: право выезда и въезда, право проживания, право постоянного проживания.

Директива 2004/38/ЕС, как и прежние акты в данной сфере, не отменила пограничный контроль внутри ЕС, но гарантировала каждому гражданину Союза право въезда на территорию всех государств-членов посредством простого предъявления паспорта или иного удостоверения личности.¹³

Отмена  пограничного контроля внутри ЕС явилась  результатом другого процесса, который первоначально развивался вне рамок Европейского Союза. В 1985 г. в Шенгене (Люксембург) было подписано Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение 1985 г.), которое заложило программу ликвидации пограничного контроля между участвовавшими в нем странами ЕС (в то время - Европейских сообществ). Эта программа была реализована в 1990 г. с подписанием и введением в действие в 1995 г. Конвенции о применении Шенгенского соглашения (Шенгенской конвенции 1990 г.). Шенгенское соглашение носило предварительный и программный характер. Оно фактически утратило своё значение со вступлением в силу Шенгенской конвенции, хотя и не было формально отменено.

Шенгенская конвенция 1990 г. юридически зафиксировала принцип прозрачности границ между ее государствами-участниками ("Внутренние границы можно пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю"), в также дополнив этот принцип мерами и в других областях. Одной из главных дополнительных мер стали единые условия пересечения внешних границ государств-участников и единая (Шенгенская) виза, которая выдается иностранцам для пребывания или транзита сразу на всей территории "Шенгенского пространства".

Шенгенская конвенция 1990 г., кроме того, учредила особый правотворческий орган - Исполнительный комитет (или Шенгенский исполнительный комитет), который на основании ее статей издавал дополнительные правовые акты.

Первоначальными участниками Шенгенских соглашений ("Договаривающимися Сторонами", или "Шенгенскими государствами") стали всего лишь пять государств-членов ЕС. Со временем их количество возросло, достигнув в 1997 г. тринадцати государств-членов (из пятнадцати, входивших в то время в Европейский Союз)¹⁴. Тем самым, совокупная территория Шенгенских государств почти совпала с территорией Европейского Союза, не охватывая только два его государства-члена такие как Великобритания и Ирландия.

В таких условиях при проведении в  середине 1990-х гг. очередной реформы учредительных документов Европейского Союза (Амстердамский договор 1997 г., вступивший в силу с 1 мая 1999 г.) специальным протоколом, "Шенгенские достижения" (Шенгенские соглашения 1985 г. и 1990 г., соглашения о присоединении к ним других государств-членов ЕС и порядка двухсот правовых актов Шенгенского исполнительного комитета) были официально включены в правовую систему ЕС. Упомянутый выше протокол получил название "Протокол об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза" (краткое обозначение: "Шенгенский протокол" 1997 г.).

С момента вступления в силу Шенгенского протокола (1 мая 1999 г. одновременно с Амстердамским договором) Шенгенские соглашения утратили статус самостоятельных международных договоров. Теперь они рассматриваются как совокупность правовых актов, изданные на основании учредительных документов ЕС. В качестве источников права Европейского Союза Шенгенские соглашения и другие Шенгенские достижения автоматически распространяют силу на территорию всех государств-членов ЕС за исключением тех, которым предоставлены постоянные или временные изъятия.

К первым относятся островные государства-члены  - Великобритания и Ирландия. Эти государства сохраняют собственную визовую политику и пограничный контроль на границах с другими государствами-членами ЕС (последние также продолжают подвергать лиц, выезжающих в Великобританию и Ирландию или прибывающих с их территории, пограничным проверкам).

Постоянным изъятием также пользуется Дания. В отличие от Великобритании и Ирландии, это государство-член в 1997 г. в полном объеме присоединилось к Шенгенским соглашениям (в то время - самостоятельным международным договорам) и основанным на них актах Шенгенского исполнительного комитета. Но новые нормативные акты ЕС по вопросам Шенгенских достижений, издаваемые после 1 мая 1999 г., как правило, имеют для Дании только рекомендательную силу. Последняя на практике добровольно включает содержание этих документов в свое внутреннее законодательство, поэтому сохраняет за собой статус "Шенгенского государства".

Временные изъятия из Шенгенских достижений предоставляются  вновь вступающим в Европейский  Союз государствам-членам. Подобные изъятия  вызваны необходимостью, с одной стороны, предварительно укрепить внешние границы этих государств с третьими странами, с другой стороны, подключить эти новые государства-члены к Шенгенской информационной системе. После выполнения предварительных условий изъятия новых государств-членов ЕС прекращаются решением Совета Европейского Союза.

К началу 2010 г. временными изъятиями пользовались Болгария и Румыния (государства-члены ЕС с 1 января 2007 г.) и Республика Кипр (государство-член ЕС с 1 мая 2004 г.). Остальные государства, вступившие в ЕС в 2004 г., в полной мере подчиняются Шенгенским достижениям с 2008 г. (Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словакия, Словения, Мальта, Чехия, Эстония).

Совокупная  территория государств, где в полном объеме действуют Шенгенские достижения, включая принцип прозрачности внутренних границ, единообразные правила пересечения внешних границ и единую (Шенгенскую) визу, обозначается термином "Шенгенское пространство" (неофициально - "Шенгенская зона"). К началу 2010 г. Шенгенское пространство включало 22 из 27 государств-членов ЕС (все государства-члены ЕС, кроме Великобритании, Ирландии, и - временно - Болгарии, Румынии и Кипра).

Составной частью Шенгенского пространства также  выступают некоторые страны, не входящие в Европейский Союз, но заключившие с ним соглашения об ассоциированном участии в Шенгенских достижениях ("об участии в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений"). Это Исландия и Норвегия (соглашение 1999 г.) и Швейцария.

Одновременно  с интеграцией Шенгенских достижений в рамки ЕС 1 мая 1999 г. прекратил своё существование учрежденный Шенгенской конвенцией Исполнительный комитет (Шенгенский исполнительный комитет). Новые единообразные предписания по вопросам, входящим в предмет Шенгенских достижений (включая правила пересечения людьми внутренних и внешних границ государств-членов ЕС), теперь издают законодательные институты Европейского Союза - Европейский парламент и Совет Европейского Союза; законопроекты на их рассмотрение представляет, как правило, Европейская комиссия.

Реформой Шенгенских достижений, стала кодификация норм по вопросам пересечения физическими лицами границ государств-членов Европейского Союза - как границ друг с другом (внутренних границ), так и с третьими странами (внешних границ).

Соответствующий документ принят Европейским парламентом и Советом Европейского Союза в форме законодательного акта прямого действия (регламента) 15 марта 2006 г. и вступил в силу 13 октября того же года. Его полное наименование: Регламент (ЕС) N 562/2006 Европейского парламента и Совета от 15 марта 2006 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах).