Прокуратура РФ: история, современность, тенденции развития

Прокуратура формируется как самостоятельный орган государственной власти, полномочия которого в основном связываются с осуществлением прокурорского надзора. Усилению единства и централизации прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 г. Декларацией Верховного Совета ССР[23]. Прокуратуре посвящена целая глава, в которой раскрывались основополагающие принципы организации и порядок деятельности органов прокуратуры. В Конституции СССР было закреплено положение, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь Генеральному прокурору СССР», независимости прокуратуры соответствовала предусмотренная Конституцией СССР строгая централизация управления прокуратурой, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в перерывах между сессиями – его Президиуму. Конституция закрепила право на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР Генерального прокурора СССР.

12 апреля 1978 г. была принята Конституция РСФСР[24], а также в 1978 г. были приняты Конституции союзных и автономных республик. В их текстах органам прокуратуры отводилась самостоятельная глава – «Прокуратура», которая соответствовала содержанию главы «Прокуратура» в Конституции СССР.

С течением времени расширяются предмет и пределы прокурорского надзора. Законом принятым Верховным Советом «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г.[25] законодательство о прокурорском надзоре было поднято на самый высокий уровень. В Законе впервые была предпринята попытка определить место надзора в деятельности прокуратуры. Закон «О прокуратуре» конкретизировал задачи и полномочия данного органа, принципов его организации и деятельности. В ст. 2 Закона указывалось, что деятельность прокуратуры СССР направлена на укрепление социалистической законности и правопорядка, имеет задачей охрану от всяких посягательств: закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами, прав и законных интересов государственных предприятий учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

Отдельной статьей в Законе «О прокуратур СССР» были сформулированы принципы организаций и деятельности прокуратуры: единства и централизация; социалистическая законность; надзор за правильным единообразным применением законов, несмотря на местные различия и вопреки местным и ведомственным влияниям; принятие мер к выявлению и своевременному устранению нарушений законов; взаимодействие прокуратуры с другими государственными и общественными организациями; независимость органов прокуратуры.

Основным направлением деятельности прокуратуры были определены: надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах; надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнение наказаний, назначаемых судом; борьба с преступностью и иными правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление; обеспечение неотвратимости ответственности за преступление; разработка совместно с другими органами мер по предупреждению преступлений, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями; участие в совершенствование законодательства и пропаганде советских законов. Закон подчеркнул, что требования прокурора об устранении выявленных нарушений закона, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения. Принятый Закон «О прокуратуре СССР» расширил поле деятельности прокуроров и следователей.

В последующие годы в развитие и дополнение Закона «О прокуратуре СССР» был принят ряд нормативных актов: «Положение о классных чинах работников прокуратуры» от 28 октября 1980 г.; «Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР» от 17 февраля 1984 г.[26]

Во второй половине 80-х годов в стране начали происходить реформы, в политической, в правовой сфере, они были связаны с развитием и углублением демократии, стремлением к созданию правового федеративного государства, к реализации принципа разделения властей.

Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов, способствовал принятый 26 декабря 1990 г. Съездом народных депутатов СССР Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР в связи с совершенством системы государственного управления»[27]. Закон расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений, определила объем и пределы прокурорского надзора, подчеркнула важное положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов».

§ 3. Постсоветская прокуратура

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилось проведение в жизнь постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР»[28] и стало исходным моментом реформирования. На базе действовавших, на территории РСФСР органов прокуратуры, была образована единая система органов прокуратуры, которая подчинялась Прокурору РСФСР. Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры, а также находящиеся в подчинении Прокуратуры Союза ССР учреждения, в том числе проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт усовершенствования следственных работников, определена штатная численность органов Прокуратуры РСФСР.

С распадом СССР, Россия становится самостоятельным, независимым государством, в соответствии с Законом от 25 декабря 1991 г.[29], она официально стала именоваться Российской Федерацией.

Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган, на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г.

Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принимает Закон Российской Федерации № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»[30], который вступил в силу с 18 февраля 1992 г. Законом конкретизированы, развиты конституционные положения, прокуратура ориентирована на решение конкретных задач в реформирующейся России. Закон стал правовой базой для трех основных, приоритетных направлений деятельности прокуратуры: обеспечение конституционных прав граждан, обеспечение законности в борьбе с преступностью, содействие методом прокурорского надзора проведению радикальных экономических реформ.

Определена основная задача – осуществление надзора за исполнением действующих на территории России законов; принятие мер, направленных на устранение нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществление уголовного преследования.

Целью прокурорской деятельности названы: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав Российской Федерации и прав ее субъектов, представительных органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движений.

Прокуроры участвуют в рассмотрение дел судами. Прокуратура расследует преступления, в случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законом[31].

Важнейшие принципы организации и деятельности прокуратуры: единство и централизация системы органов прокуратуры; независимость прокуратуры от каких бы то ни было органов государства, общественных и политических организаций, движений; законность; гласность.

В данном Законе закреплено право участвовать в заседаниях органов государственной власти и управление, что способствовало усилению эффективности надзорной деятельности прокуроров.

Генеральный прокурор РФ, прокурор республики в составе РФ имели право законодательной инициативы в пределах своей компетенции, в праве были обращаться в Верховный Совет соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования закона, обращаться в соответствующий Конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию на его заседании.   

Постановлением Президиума ВС РФ от 28 июня 1993 г. было утверждено «Положение о классных чинах работников прокуратуры Российской Федерации»[32].

12 декабря 1993 г. принята Конституция Российской Федерации[33].

18 октября 1995 г. Государственной Думой, одобренном 24 октября 1995 г. Советом Федерации и подписанном 17 ноября 1995 г. Президентом РФ в новой редакции Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»[34]. Законом определены статус прокуратуры, сохранены существовавшие в прошлом концептуальные основы прокурорского надзора за точным, единообразным исполнением законов, сложившаяся система и структура органов прокуратуры, принципы ее деятельности, одним из которых по прежнему осталась независимость.

В соответствии с принятием Конституции РФ была изменена редакция статьи 1, прокуратура РФ представляла «единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов». Законом впервые устанавливался «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций».

24 мая 1996 г. был принят  Государственной Думой, подписан Президентом РФ 13 июня 1996 г. и вступил в силу 1 января 1997 г. Уголовный кодекс Российской Федерации[35]. Часть 2 ст. 294 устанавливалась уголовная ответственность за вмешательство «в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела».

От 30 июня 1997 г. Указом Президента РФ № 659 было утверждено «Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации»[36].

Дальнейшее реформирование законодательства о прокуратуре связано с Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»[37]. Указом введенном в действие 13 мая 2000 г., территория России была подразделена на семь федеральных округов. Соответственно этому Указу, приказом Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» от 5 июня 2001 г.[38] были образованы «в Центральном, Северо-Западном, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах», управления Генеральной прокуратуры. В Северокавказском округе функции управления Генеральной прокуратуры были возложены «на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе»[39].

Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах осуществляют:

- координацию деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью;

- надзор за исполнением законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, органами контроля, их должностными лицами;

- надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность, а также региональными управлениями по борьбе с организованной преступностью, региональными отделами следственного комитета при МВД РФ;

- расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях.

Управления Генеральной прокуратуры не подменяют прокуратуры субъектов РФ, а взаимодействуют с ними и вправе вмешиваться в их деятельность только тогда, когда для устранения нарушений законности, полномочий прокурора субъекта РФ недостаточно, либо имеются иные причины и обстоятельства.

В июле 2009 года на прокуратуру была возложена новая задача – проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов[40].

Процесс совершенствования законодательства о прокуратуре продолжается, и нет оснований для ограничения развития прокурорского надзора.

Глава 2. Современная деятельность прокуратуры в РФ.

§ 1. Место прокуратуры в системе государственных органов современной России.                                     

Прокуратура представляет собой систему федеральных органов, вопросы организации которой находятся в исключительном ведение РФ, составляют единую централизованную систему и осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов действующих на территории РФ

В Конституции РФ закреплено, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти.

Конституция РФ не дает четкого определения места прокуратуры России в государственной власти, что приводит к «существующим на протяжении ряда лет попыткам реформирования прокуратуры посредством ограничения ее полномочий низведения до органа «обслуживающего» суд и лишь руководящего расследованием преступлений»[41]

Законодатель, включая статью о прокуратуре в главе 7 «Судебная власть» исходил из того что «по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти»[42], но прокуратура не является частью судебной системы, так как не осуществляет правосудие, а в судебном разбирательстве участвует с целью обеспечения законного обоснованного и справедливого решения суда, соблюдая право судебной власти, осуществляет определенные федеральным законом надзорные функции.