Прокуратура РФ: история, современность, тенденции развития

Закон закрепил право осуществления надзора органами прокуратуры РФ от имени РФ за исполнением законов и подчеркнул, что прокуратура – это единая федеральная централизованная система органов, надзирающих за исполнением действующих на территории РФ законов, как федеральных, так и законов субъектов Федерации, принятых и введенных в действие в установленном порядке.

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 14), функции прокуратуры (ст. 1, 8, 9, 31), нормы характеризующие прокуратуру как систему и определяет ее звенья: Генеральный прокурор (ст. 14), прокуроры субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров (ст. 15), прокуроров городов и районов и приравненных к ним прокуроров (ст. 16), определяет полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры РФ (гл. 17, 18, 19). В самостоятельном разделе содержаться нормы, характеризующие отдельные виды прокурорского надзора (гл. 1, 2, 3, 4), определяют специфику прокурорского надзора. В IV разделе содержаться нормы, регулирующие участие прокуроров в рассмотрение дел судами.

Федеральным законом «О прокуратуре РФ» была усилена одна из важнейших функций деятельности прокуратуры РФ – функция уголовного преследования, Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов.

Современный период развития России характеризуется часто сменяющими друг друга изменениями в экономической жизни, в области государственного строительства и идеологических отношений, а также проводимой в стране государственно-правовой реформой, и эти изменения не могли не затронуть и различные стороны организации и деятельности прокуратуры РФ[61].

На органы прокуратуры РФ Федеральный закон «О прокуратуре РФ» возложил осуществление надзора за соблюдение Конституции РФ. Это было обусловлено тем, что система защиты Конституции РФ оказалась недостаточной: Конституционный Суд РФ не может рассматривать вопросы о нарушениях без обращения, и предметом обращения могут быть только нормативные акты по предметам ведения Федерации и ее субъектов. Прокуратура РФ действует по своей инициативе и вправе опротестовывать любые нормативные акты к чьему бы ведению они не относились, или если они не соответствуют Конституции РФ.

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» установил, что прокуроры являются государственными служащими государственной федеральной службы, регламентируют прохождения службы, вопросы материального и социального обеспечения, меры поощрения и дисциплинарной ответственности.

Из указанного Федерального закона было исключено положение об ограничении полномочий прокурора установленным сроком, что в какой-то мере исключило зависимость прокурора от местной власти, а прокуроры согласно Закону, могут быть уволены Генеральным прокурором РФ при наличие оснований, в любое время.

Регулирование и организация деятельности прокуратуры определяются и другими федеральными законами: Уголовно-процессуальным кодексом РФ (далее – УПК РФ), Гражданским процессуальным кодексом РФ[62] (далее – ГПК РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ[63] (далее –  АПК РФ).

Согласно УПК РФ, прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

В гражданских делах прокурор участвует в случаях, если требуется защита, прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов РФ и ее субъектов и муниципальных образований. Прокурор участвует и выступает в суде независимо от других участников суда, защищая субъективные права и свободы и охраняемые законом интересы граждан и организаций.

Согласно АПК РФ, прокурор защищает государственные и общественные интересы в укреплении законности и предупреждении правонарушений в сфере экономической деятельности.

В законодательных актах, к которым относится Федеральные законы «О полиции»[64], «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[65], «Об оперативно-розыскной деятельности»[66], «О судебных приставах»[67] и в ряде других содержится прямое указание, что прокурорский надзор осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.

Важное место в правовой системе занимают Указы Президента РФ, изданные в пределах компетенции РФ и имеющие прямое действие, для быстрого принятия жизненно-важных решений по злободневным и не терпящим отлагательств вопросам.

Указами Президента РФ определяются организация и порядок деятельности прокуратуры РФ, так основные направления и формы координационной деятельности определены в Указе Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»[68].

Президент РФ вправе скорректировать полномочия прокуратуры: Указом Президента РФ «Вопросах межведомственных комиссий Совета Безопасности РФ»[69], Генеральный прокурор РФ возглавляет межведомственную комиссию Совета Безопасности по общественной безопасности и коррупции.

На основании Указов Президента РФ, во ФЗ «О прокуратуре РФ» и иных федеральных законов некоторые вопросы организации и деятельности прокуратуры, в основном материально-технического и социально-бытового обеспечения регулируются постановлениями Правительства РФ.

Постановление Правительства РФ «Об оружие, предназначенном для личной защиты прокуроров и следователей»[70], где определен перечень типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия и патронов к нему, состоящего на вооружении прокуратуры и предназначенного для личной защиты прокуроров и следователей; Постановление Правительства РФ «О продолжительности ежегодно оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями»[71].

Акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, принимаемые в пределах их компетенции, имеют большое значение в разработке и совершенствовании законов, регулирующих организацию и порядок деятельности прокуратуры, связанным с правовыми основами деятельности прокуратуры и полномочиями прокуроров, формируют единое понимание нормативных актов и содействуют выработке единой правоприменительной практики.

Генеральный прокурор РФ не наделен правом обращаться в Конституционный Суд РФ о соответствии правовых актов Конституции РФ, но имеет право обратиться по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан, примененным законом или законом подлежащим применению в конкретном деле, а также по вопросу совершенствования действующих нормативных актов, так как Конституционный Суд РФ наделен законодательным правом.

Генеральный прокурор РФ издает приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие организацию деятельности системы прокуратуры РФ.

Приказы Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомственных нормативных актов и основываются на положениях Конституции РФ и Федерального закона «О прокуратуре РФ» и других федеральных законах. Приказы издаются по ключевым основополагающим вопросам организации деятельности прокуратуры РФ, например Приказ Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции»[72], а также порядка реализации мер материального и социального обеспечения работников прокуратуры РФ.

Указания регламентируют более узкие направления деятельности прокуратуры РФ и представляют собой нормативные акты общего характера, которые принимаются по конкретным вопросам организации и деятельности прокуратуры РФ и практики применения законов.

Распоряжения в основном разового характера и предназначены для решения индивидуальных (конкретных) мер заданий для работников прокуратуры РФ, разового или кратковременного характера.

Положения – нормативные акты, рассчитанные на длительное действие, определяют структуру, компетенцию подразделений прокуратуры РФ. Положения определяют задачи, возложенные на подразделение, его функции, полномочия в отношении других подразделений. Определяется структура подразделений, принципы организации работы в подразделении, организационные полномочия начальника подразделения и других работников.

Инструкции представляют собой систематизированные рекомендации и предписания, изложенные в нормативной форме. Инструкции определяют процедуру осуществления отдельных видов деятельности органов прокуратуры РФ.

Приказы издаются только Генеральным прокурором РФ, другие ведомственные акты вправе принимать заместители Генерального прокурора РФ.

Международные договоры РФ относятся к правовым основам деятельности прокуратуры РФ вместе с общепризнанными принципами и нормами международного права, являются составной частью ее правовой системы, согласно Конституции РФ и к ним относятся и международные договоры, принятые в СССР.

Особого внимания для деятельности прокуроров заслуживают договоры о соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Это такие документы, как Устав Организации Объединенных Наций, подписанный в Сан-Франциско (США) в 1945 г.[73]; Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.[74]; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.[75]; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.[76]; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в Риме в 1950 г.[77]; Минимальные стандартные правила, обращения с заключенными, принятый на Конгрессе ООН в 1955 г.[78]; Минимальные стандартные правила, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, принятые на Конгрессе ООН в 1985 г.[79]; Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, принятый Ассамблеей ООН в 1989 г.[80] и другие иные международно-правовые акты, отражающие принципы и нормы международного права, а также содержание нормы, применяемые в деятельности прокуратуры РФ.

Международные договоры налагают на органы прокуратуры РФ обязанности по надзору за их соблюдением, точным и обязательным исполнением, по сотрудничеству и взаимодействию с компетентными органами стран, подписавших эти договоры.

Нормативно-правовая база, регулирующая организацию и порядок деятельности органов и учреждений прокуратуры РФ, как и российское законодательство в целом нуждается в совершенствовании и в дальнейшем развитии. Отсутствие четкого конституционного статуса, регламентации функций и полномочий прокуратуры РФ снижает эффективность должности прокуратуры РФ, а учитывая состояние законности и правопорядка, правовой нигилизм в стране, в том числе и во властных бюрократических структурах, это нельзя признать терпимым[81].

После принятия Концепции судебной реформы[82] прокуратура РФ существенно реформирована.

Приоритетом прокурорской деятельности поставлены интересы защиты прав и свобод человека и гражданина.

Прокурорское вмешательство в правовое поведение стало возможным только на основании поступившей информации.

Органы прокуратуры РФ не имеют права вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Действия и решения прокурора могут быть обжалованы в суде.

Созданы новые виды деятельности прокуратуры РФ – надзор за законностью деятельности судебных приставов и проверка нормативных правовых актов на антикоррупционность.

Деятельность прокуратуры РФ подконтрольна государству и постепенно начинает контролироваться гражданским обществом.

Институты политической системы медленно, но осознают, что обеспечение законности и борьба с преступностью, это то, что должно объединять политические и общественные силы России, для стабилизации социально-экономической ситуации для сохранения гражданского мира, целостности и независимости России.

Стремление определенных политических сил ослабить значение органов прокуратуры РФ могут разбалансировать всю систему правоохраны, нормальное функционирование которой складывалось постепенно. В этих условиях прокуратура РФ призвана стать гарантом преобразований в стране, проводимых в рамках законности, при усилении борьбы с преступностью.

Необходимо укреплять общественное доверие к деятельности прокуратуры РФ. Стратегия и действия по борьбе с преступностью и нарушениями закона прокуратуры РФ более открытыми для общества. Прокуратура РФ не должна противодействовать общественному контролю, конечно, в рамках законности. Критика отдельных фактов работы прокуратуры РФ должна быть использована в целях совершенствования деятельности органов прокуратуры РФ. Гласность должна стать частью правоохранительной системы[83].

Дальнейшее развитие прокуратуры РФ необходимо планировать исходя из национальных правовых традиций, опыта деятельности прокуратуры РФ, которые отвечают потребностям общества и государства.

Прежде всего, необходимо урегулировать статус прокуратуры РФ в Конституции РФ, отдельной главой, что позволит снять многие вопросы. Целесообразным было бы задачи, принципы, функции, полномочия, содержания, формы и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры РФ регламентировать в федеральном конституционном вопросе.

Необходимо наделить Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы, правом обращения в Конституционный Суд РФ.

При назначении прокуроров субъектов Федерации необходимо исключить согласование с органами государственной власти субъектов Федерации.

В условиях реформирования Российской Федерации, увеличивающего объема федеральных законодательств субъектов Федерации, возрастает роль прокуратуры РФ, которая обеспечивает надзор за единообразным исполнением законов, за исполнением Конституции РФ на всей территории страны и максимально приспособлена к этой деятельности как единая централизованная система.