Прокуратура РФ: история, современность, тенденции развития

С годами компетенция прокуроров существенно расширялась, прокуроры приобретали навыки по осуществлению прокурорского надзора, по сложившимся к тому времени направлениям. Фактическое процессуальное положение органов прокуратуры настойчиво выдвигает идею о централизации органов прокуратуры и преобразовании их в самостоятельный государственный орган. Это давало органам прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений законов. Решило эту проблему Постановление ЦИК и СНК ССР от 29 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР».

«Положение о Прокуратуре Союза ССР» определило правовой статус Прокуратуры СССР, как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда была упразднена. Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен ЦИК СССР, его Президиуму СНК ССР. Таким образом,  обеспечивалась независимость Прокурора Союза ССР от государственных органов и должностных лиц.

В «Положении о Прокуратуре Союза ССР» были определены, ставшие традиционными, отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений. На прокуратуру была возложена функция конституционного контроля, ранее принадлежавшая Верховному Суду СССР. В «Положении» были определены система и структура органов прокуратуры. В качестве структурных подразделений в прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры. Обстоятельно были сформулированы функции центрального аппарата прокуратуры: осуществление руководства нижестоящими прокуратурами; проведение проверок деятельности нижестоящих прокуратур; получение регулярных отчетов об их деятельности; подбор, расстановка и воспитание кадров прокуроров и следователей[16].

Проведение в «жизнь» «Положения о Прокуратуре Союза ССР» способствовала укреплению единства и строгой централизации органов прокурорского надзора. Однако процесс централизации не был завершен окончательно: прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссаров юстиции и, как правило, заместителями народных комиссаров юстиции, сохранялся пагубный для прокуратуры принцип «двойного подчинения», с одной стороны правительству республики, а с другой – ЦИК СССР, но Президиуму и СНК СССР (правительству СССР).

Болезненно сказалась на прокуратуре попытка перенести отраслевой принцип хозяйственного строительства на формирование структуры прокуратуры. Согласно решениям Х съезда ВКП (б) и постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства», прокурор СССР  Акулов И. А. издал приказ № 76 «О перестройке аппарата прокуратуры в центре и на местах» от 25 марта 1934 г., в котором указывалось, что существующую структуру прокуратуры и в центре, и на местах необходимо реорганизовывать, «чтобы путем ликвидации функциональных частей, отделов и перестройки их по производственному либо производственно-территориальному принципу» обеспечить выполнение возлагаемых на прокуратуру задач[17].

Вместо существующих подразделений были созданы отделы: по делам промышленности; по делам сельского хозяйства; по делам торговли, кооперации и финансов; по делам водного транспорта; по делам административно-судебного и культурного строительства, по судебно-бытовым делам. Перестройку нижестоящих прокуратур (кроме военной и водно - транспортной) поручить осуществить согласно структуре Прокуратуры Союза ССР.

С образованием в 1933 г. Прокуратуры Союза ССР в Российской Федерации прокуратура выделилась в самостоятельную систему органов. Территориальные органы образовывались в соответствии с административно-территориальным делением РСФСР. В прокуратуре РСФСР было образовано пять отделов: промышленности и труда; сельского хозяйства и советского строительства; госторговли и кооперации; судебно-следственный отдел; отдел по надзору за исправительно-трудовыми учреждениями. В судебно-следственном отделе концентрировался надзор по делам отдельных важных категорий (по делам, связанным с применением высшей степени наказания; по делам, проходившим через Президиум Верховного Суда или решения по которым отменялись этим судом); надзор за милицией и методическое руководство следствием. Реорганизация вызвала нарушение функциональных связей, которые разделили прокуратуру на ряд отраслевых прокуратур 5 ноября 1931 г. Постановлением СНК СССР № 1961, отделы по отраслям народного хозяйства были упразднены. Процесс централизации прокуратуры и превращения в единую систему был завершен Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР», которое вывело органы прокуратуры и следствия из системы народных комиссаров юстиции союзных и автономных республик, подчинив непосредственно Прокуратуру СССР.

Конституция СССР, принятая 5 декабря 1936 г.[18] впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства. Пять статей (ст. 113 – 117) Конституции СССР 1936 г. закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов, систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от местных органов. Определение надзора, осуществляемого прокуратурой, как высшего, имело конституционное значение. Никаких других функций на прокуратуру не возлагалось.

Осуществление высшего надзора за точным исполнением закона была отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР. Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР, сроком на 7 лет. Все нижестоящие прокуроры назначались или утверждались Прокурором Союза ССР, сроком на 5 лет.

В конституции СССР 1936 г. был закреплен принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинение их только Прокурору Союза ССР.

Закрепление на конституционном уровне принципа независимости имело большое значение. Ст. 121 Конституции РСФСР 1937 г. гласила: «Органы прокуратуры осуществляют свои функции независимо, от каких бы то не было местных органов, подчиняясь только Прокурору СССР». Независимость прокурорского надзора была закреплена и в Конституциях автономных республик (АССР), так в Конституции Якутской АССР от 1937 г. в ст. 81 определялось: «Органы прокуратуры Якутской АССР осуществляют свои функции, независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Прокурорам СССР и РСФСР»[19].

Период культа личности Сталина негативно отразился на всех сторонах жизни государства: политической, хозяйственной, социальной, культурной и правовой. Существенно был принижен прокурорский надзор за исполнением законов, а надзор за деятельностью ОГПУ и исправительно-трудовых учреждений был сведен к нулю. Карательная и исправительно-трудовая политика была сосредоточена и контролировалась органами ОГПУ и НКВД. Были репрессированы многие прокуроры, особенно прокуроры военной прокуратуры, отказавшиеся санкционировать незаконные решения органов госбезопасности.

В период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. было введено Военное положение, объявленное Указом Президиума Верховного Совета СССР 22 июня 1941 г. «О военном положение». Работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных была перестроена на военный лад, в соответствии с «Положением о военных трибуналах в районе военных действий», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР 22 июня 1941 г. Органы прокуратуры выполняли надзор за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности, прокуратура и следователи многое сделали по борьбе с беспризорностью. Прокуратура обеспечивала четкое исполнение законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины, с выдачей форменного обмундирования. Одновременно, вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.

Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или партизанские отряды, немало из них погибло в боях с немецко-фашистскими захватчиками.

По окончанию Второй мировой войны работники прокуратуры провели огромную работу по разоблачению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных территориях.

На Нюрнбергском судебном процессе, проходившем в период с 20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г., была разоблачена сущность фашизма. Главным обвинителем от СССР выступал Руденко Р. – прокурор Украинской ССР, а затем Генеральный прокурор Союза ССР. Закон о присвоение Прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР был принят Верховным Советом СССР 19 марта 1946 г., в целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры. Законом СССР от 25 февраля 1947 г. это изменение было внесено в статьи Конституции СССР, этим же законом предусматривалось изменение наименований «народный комиссариат» на наименование «министерство». В РСФСР аналогичные изменения были внесены в Конституцию РСФСР Законом РСФСР от 13 марта 1948 г[20].

В послевоенное время усилия органов были направлены на обеспечение законности в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, на обеспечении сохранности народного добра, соблюдении режима экономии народных ресурсов. В Приказе № 128 от 17 июня 1946 г. Генерального прокурора СССР «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона и обозначены средства реагирования прокуроров на установленные нарушения закона.

Приказом № 131 от 28 июля 1949 г. Генерального прокурора СССР вводится участковая система работы следователями органов прокуратуры, следователь был тесно связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой ОВД на его участке, что способствовало более полному и быстрому расследованию к раскрытию преступлений. Расследование сложных по доказательствам и степени социальной опасности преступлений поручались старшим следователям или следователям по особо важным делам.

После ХХ съезда КПСС, развенчавшего культ личности, потребовалось принять меры по реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в тот период, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе Верховных судов союзных, краевых, областных и автономных, образованы Президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов[21].

Указом Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения дел президиумами судов» от 25 апреля 1955 г. регулировался порядок внесения протестов прокурорами. Порядок рассмотрения дел предполагал, что прокурор должен давать заключение по делу.

Целью восстановления принципов организации и деятельности органов прокуратуры 24 мая 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил «Положение о прокурорском надзоре в СССР». В соответствии со ст. 113 Конституции СССР, высший надзор за точным исполнением законов всеми органами исполнительной власти, гражданами возлагали на Генерального прокурора СССР, и органы прокуратуры составляли единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

«Положение» предусматривало следующие виды надзора: за исполнение законов учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР; за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов, за соблюдением законности в местах лишения свободы. Прокуратуру возглавлял Генеральный прокурор СССР, назначаемый Верховным Советом СССР, сроком на семь лет. В состав Прокуратуры СССР входила Главная Военная прокуратура. При Генеральном прокуроре СССР и прокуратурах союзных республик состояли следователи по особо важным делам. «Положение о прокурорском надзоре в СССР» указывало, что Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры обязаны следить за правильным и единообразным исполнении законов СССР, союзных, автономных республик, несмотря на местные различия и вопреки местным влияниям.

Законом СССР от 12 февраля 1956 г. было утверждено «Положение о Верховном Суде СССР». Участие прокурора в суде, согласно ст. 14 означало, что прокуроры « участвуют в распорядительных заседаниях, в судебных заседаниях при рассмотрении уголовных и гражданских дел, поддерживают государственное обвинение в суде, предъявляют и поддерживают иски в суде, осуществляют надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений, вынесенных судебными органами, а также за исполнением судебных приговоров». Также регулировался прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве, одной из разновидностей которого являлся надзор при производстве дознания и предварительного следствия. Участие прокурора в суде означало, что прокурор, поддерживает перед судом государственное обвинение, принимает участие в исследовании доказательств, дает заключение по возникающим во время судебного разбирательства вопросам, представляет суду свои соображения по поводу применения уголовного закона и меры наказания в отношении подсудимого.

Исходя из принципов коллегиальности работы государственного аппарата Президиум Верховного Совета СССР Указом от 27 февраля 1959 г. образовывал коллегии в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик, вслед за этим был образован Методический совет как совещательный орган при Генеральной прокуратуре СССР 27 июля 1960 г. приказом № 59 Генерального прокурора СССР.

27 октября 1960 г. принят закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», где ст. 24 предусматривалось участие прокурора в суде. Этот же закон утвердил «Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» введенный в действие 1 января 1961 г.[22] Согласно дополнениям, внесенных Президиумом Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. в ст. 28 «Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик», предварительное следствие могли осуществлять следователи прокуратуры и следователи органов государственной безопасности. В целях укрепления трудовой и исполнительной дисциплины 24 февраля 1964 г. Указом Президиума Верховного Совета ССР было утверждено «Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР».