Прокуратура РФ: история, современность, тенденции развития

Приемниками Петра І прокурорский надзор дважды фактически был отменяем и восстановлен в прежних пределах во времена правления Императрицы Елизаветы Петровны, которая возродила реформы Петра І, Указом от 12 декабря 1741 г. Прокуратура получила полномочия по осуществлению надзора за действующими и вновь принятыми законами, что привело к повышению эффективности прокурорского надзора.

В период царствования Екатерины Ι был успешен местный прокурорский надзор. Этому способствовал принятый в 1775 г Указ «Учреждение о губерниях»

При Павле, одержимом идеей «все созданное Екатериной І изменить и переделать», прокурорский надзор был ослаблен, а штаты значительно сокращены.

При царствование Екатерины ІІ роль прокуратуры возрастает. С разделением Сената на департаменты Генерал-прокурор охватывает контролем всю их деятельность, а к концу ХVІІІ в., оставаясь органом надзора, становится фактически высшим органом управления общей компетенции. В правовом акте от 17 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний в главе «О прокурорской и стряпческой должности» устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должности. Помощниками губернского прокурора выступали губернские стряпчие: губернский стряпчий уголовных дел и губернский стряпчий казенных дел. Специалист в области права Фойницкий И. Я. отмечал: «В истории насаждения законности на русской почве институт губернских прокуроров имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для перехода от системы управления по личному усмотрению к системе управления подзаконного»[9].

Император Александр І в сентябре 1802 г. издал Манифест, которым учредил министерства. Министру юстиции были переданы управление судебной частью и обязанности Генерал-прокурора при Сенате. Первым министром юстиции и соответственно, Генерал-прокурором стал знаменитый русский поэт Р.Р. Державин, на этом посту он пробыл немногим больше года, и именно он положил начало разработке и правовому закреплению принципов прокурорского надзора и организации деятельности прокуратуры[10].

22 сентября 1802 г. Державиным был издан Высочайше одобренный циркулярный ордер. Прокурорам предписывалось, что бы о каждом определении присутственного места, «несогласном с законом» или относящимся «ко вреду службы, а паче к ущербу интереса императорского величества или к отягощению народному», они не останавливая исполнением, с «прилежностью» сообщали губернскому правлению и одновременно доносили своему начальнику. Если решение присутственного места не основанное на законе было принято по предложению вышестоящего министерства, губернский прокурор обязан немедленно сообщить об этом Генерал-прокурору. О всех выявленных нарушениях законов, по которым состоялось исполнение и «невозможно отвратить беспорядок, вред или убыток», прокурор обязывался сообщать Генерал-прокурору систематически по «третьям года». Прокурору вменялось в обязанность наблюдать с одной стороны «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», а с другой стороны – нет ли «упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нетерпимых злодеяний», чтобы следствие «приведено было в надлежащую ясность» и окончено с «совершенным беспристрастием»[11]

Генерал-прокурор Державин утвердил правила внутреннего распорядка – «Учреждение департамента министра юстиции или Генерал-прокурора», в котором четко зафиксировал порядок прохождения дел.

В 1862 г. Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в котором определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Четко было определено назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». Были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые остались незыблемыми на протяжение всего существования: это строжайшая централизация органов прокурорского надзора; исполнение прокурорами своих полномочий от имени всей системы прокуратуры; «верховный» надзор в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих вышестоящим прокурорам; несменяемость прокуроров; независимость от «местных» влияний при принятии решений. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно.

Радикальные изменения в организацию и деятельность российской прокуратуры были внесены в ходе судебной реформы 1864 г.

В Учреждениях судебных постановлений прокурорскому надзору был посвящен раздел третий: «О лицах прокурорского надзора». Прокуроры учреждались во всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что «прокуроры» их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям, и наблюдают за производством сих следствий. А по производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей. По материалам предварительного следствия прокурором составлялось заключение – обвинительный акт о предании обвиняемого суду, при отсутствии оснований для предания суду, выносилось заключение о прекращении дела[12].

В уголовном судопроизводстве основным направлением деятельности прокурора выступало уголовное преследование.

Понятие «прокурорского надзора» сохранялось, потому что на прокурора возлагалась обязанность осуществлять надзор за исполнением законов органами предварительного следствия и надзор по делам. Считалось, что за судебными местами прокуратура надзора не имела, но воспринималась как контрольный орган предварительной власти, обязанный наблюдать за правильным применением закона судебными установлениями»[13]. На суде первой инстанции прокурор представлял государственное обвинение. Прокурор вправе был приносить протест на приговор, вынесенный с нарушением закона, и сделано это могло быть не только в целях отягощения участи осужденного, но и ее смягчения.

В гражданском судопроизводстве обязанностью прокурора было давать заключения по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин, по делам несовершеннолетних лиц, безвестно отсутствующих, глухонемых, «умалишенных», по брачным делам и о законности рождения по просьбам о выдаче свидетельства на «право бедности», по делам о взыскании за вред и убытки, о взыскание убытков с чинов судебного ведомства и другие.

Государственный совет решил повысить авторитет высшего надзора в Империи и установил назначение окружных прокуроров и их товарищей высочайшей властью, по представлению министра юстиции.

Выполнение задач органа высшего надзора лицами прокурорского надзора требовало от них не только политической благонадежности, но и профессионального опыта, поэтому был установлен образовательный ценз и различные сроки службы (стаж) по судебному ведомству.

В связи с реорганизацией прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. менялась система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, поэтому в 60-90-е годы ХІХ в. в прокурорском надзоре существуют две подсистемы: губернская и судебная прокуратура.             Судебная прокуратура продолжала оставаться органом исполнительной власти, подчиненными правительству, в сравнение с губернской прокуратурой, оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей.

В 1881 г., после убийства Александра ІІ (1 марта 1881 г.), в период царствования Александра ІІІ, учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Муравьевым Н.В., которая в течении 6 лет работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган. Эта сторона деятельности прокуроров особо отчетливо проявилась после революции 1905 г. На революционные выступления рабочих, солдат и матросов, революционно настроенного крестьянства органы юстиции России ответили массовыми репрессиями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами.

Прокуратура России верно служила самодержавию, а после Февральской революции 1917 г. – Временному правительству вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г[14].

§ 2. Советская прокуратура.

После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. отмечалось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры»

Отсутствие прокуратуры не означало, что не было организовано надзора за законностью. Надзор был возложен на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), на народный комиссариат юстиции (НКЮ СССР). Функции по надзору выполняли также и органы ВЧК (пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы главного политического управления и полномочия по охране законности были переданы судебным органам).

Надзор и контроль осуществляли различные учреждения Советского государства, в компетенцию которых входили и другие функции, и это не способствовало единообразному пониманию социалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления.

В новых социально-экономических и политических условиях, по мере перехода от Гражданской войны к строительству новых общественных отношений, все более ощутимой становилась объективная необходимость   обеспечения законности на единой организационной и правовой основе.

На ІV съезде деятелей юстиции в 1921 г. нарком юстиции, Крыленко Н. В. в своем докладе подчеркнул необходимость создания прокуратуры, независимо от местной власти, и на которую бы возлагалось: обвинение в суде, общий надзор, руководство следствием, а также предупреждение правонарушений. 1 января 1922 г. был опубликован первый проект декрета «О государственной прокуратуре», где предполагалось включить ее в состав Народного комиссариата юстиции РСФСР и наделить ограниченными полномочиями. Большинство противников данного проекта, высказываясь за создание прокуратуры, выступали против организации централизованной, независимой от губернских исполкомов прокуратуры.

Положение о прокурорском надзоре было принято ІІІ сессией ВЦИК 26 мая 1922 г., 28 мая его подписал Калинин М. И., который вводился в действие с 1 августа 1922 г.

От имени государства прокуратура обязывалась осуществлять:

- надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновного и опротестования нарушающих закон постановлений;

- непосредственно наблюдать за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов ГПУ;

- поддерживать обвинение в суде;

- наблюдать за правильностью содержания заключенных под стражей[15].

Прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции (НКЮ), то есть была одной из частей системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Народный комиссар юстиции одновременно являлся и Прокурором Республики. В законе была закреплена независимость прокуроров местных органов власти, но независимость прокуроров была ограничена: они были обязаны систематически отчитываться о своей деятельности перед губернскими исполкомами, согласно статьи 16 Положения 1922 г. Прокурор республики, наблюдая за законностью в деятельности всех наркоматов, вносил предложения об отмене или изменении незаконных распоряжений и постановлений или опротестовывал эти акты в Совнаркоме или Президиуме ВЦИК. Но принесенные Прокурором РСФСР и подчиненными ему прокурорами протеста не приостанавливало исполнение опротестованного решения.

После подписания Договора об образовании Союза ССР 23 ноября 1923 г. было утверждено положение «О Верховном Суде Союза ССР», где определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокурора Верховного Суда Союза ССР, согласно ст. 46 Конституции РСФСР. Утверждался пост Прокурора Верховного Суда, правом назначения на эту должность обладал Президиум ВЦИК, то есть высший законодательный и исполнительный орган власти СССР.

Прокуратура РСФСР утверждалась в составе Народного комиссариата юстиции (НКЮ) и являлась одной из составных частей системы исполнительной власти, но органы прокуратуры имели вертикальное подчинение.

Декретом ВЦИК от 1 февраля 1923 г. было принято «Положение о Народном комиссариате юстиции» где была установлена структура отдела прокуратуры, в нее входили: подотдел общего управления и личного состава прокурорского надзора; подотдел общего надзора; подотдел надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; подотдел государственного обвинения и следственная часть. Организовывались нижестоящие прокуратуры по административно - территориальному принципу, входили в состав соответствующих органов юстиции, но подчинялись вышестоящему прокурору. В аппаратах губернских прокуратур выделялись: отделение общего надзора; отделение по организации надзора за органами дознания и следствия (в том числе ОГПУ); секретариат, на который возлагался учет, назначение и прекращение личного состава прокуратуры, статистика и, отчетность, финансово-хозяйственная часть, общая регистратура, выдача справок и сношения прокурора по вопросам, не относящимся к функциям отделений. Территория губернии разбивалась на участки в один-три уезда, которые получали порядковые номера, и в них назначались помощники прокурора губернии, выполняющие все функции прокурора на территории участка.

Основы судоустройства СССР и союзных республик 1924 г. законодательно закрепили принцип централизации и расширили компетенцию прокурорского надзора.

Положением о судоустройстве РСФСР 1926 г. были возложены две дополнительные функции: участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся и общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью. В 1928 г. в состав отдела прокуратуры Наркомюста РСФСР был включен отдел по трудовым делам, вместо соответствующего бюро. 27 августа 1928 г. отдел Наркомюста РСФСР преобразован в управление. В связи с формированием и развитием новых союзных органов, возникла необходимость в создании союзной прокуратуры.

Постановлением ВЦИК РСФСР от 10 октября 1930 г. была определена типовая структура аппарата краевой (областной) прокуратуры: группа общего надзора; группа по наблюдению за судебно-следственными органами; группа по наблюдению за местами заключения; группа по охране труда и производства; группа по наблюдению за органами ОГПУ.