Прокуратура РФ: история, современность, тенденции развития

Участие прокуратуры в рассмотрении конкретных дел имели своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом, при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов.[43]

У части ученых и практиков административно-властный характер полномочий прокурора в надзоре за исполнением законов органами предварительного следствия, дознания, органами осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнения уголовных и административных наказаний, формирует взгляд на прокуратуру как на орган исполнительной власти. Но основной функцией прокуратуры является надзор за законностью. «Исполнение законов лишь тогда станет максимально эффективным, когда будет обеспечен реальный и всесторонний контроль за этим процессом, который невозможен без исполнительной власти, в пределах своей компетенции в той или иной мере осуществляющий контрольную деятельность и взаимодействующий с органами прокуратуры, которые в свою очередь осуществляют надзор за исполнением законов многочисленными контролирующими структурами исполнительной власти»[44].

И исходя из того, что деятельность исполнительной власти поднадзорна прокуратуре, прокуратура не может быть отнесена к исполнительной власти.

Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной власти исходят из следующего: «верховная законодательная власть, после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению»[45]. Поэтому она оставляет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда РФ, Уполномоченного по правам человека, Правительства РФ, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру РФ»[46]. Но функции современной прокуратуры не ограничиваются надзором только за исполнением принятых законов и, несмотря на важность взаимодействия этих органов, функции этих двух структур в государстве существенно разняться и нет оснований считать прокуратуру частью законодательной власти.

Конституция РФ не выделяет «президентскую власть» как самостоятельную и не предусматривает возможность ее создания, Президент РФ обладает своей самостоятельной властью – это независимый орган, осуществляющий государственную власть в РФ.

Президент РФ является центральной фигурой при определении направления правовой политики, при утверждении и реализации государственной правовой, судебно-правовой реформ, программ по борьбе с преступностью, основополагающих нормативных документов, от содержания которых зависит то, какое место в их реализации будет отведено органам прокуратуры.

Президенту РФ принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора и право входить в Совет Федерации для освобождения от должности Генерального прокурора.

Генеральный прокурор ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка и о проделанной работе по их укреплению.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за действующими законами на территории РФ. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст.ст. 1, 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально[47].

Все вышеизложенное позволило ряду ученых даже отнести прокуратуру к президентской власти, но это не соответствует нормам Конституции РФ.

При становлении новой российской государственности, в процессе реформ в различных сферах государственной и общественной деятельности, появилось множество ранее неизвестных органов контроля, деятельность которых имеет непосредственное отношение к обеспечению законности.        Прокурорский надзор, его содержание, соотношения с другими видами контроля является универсальной формой государственного контроля за исполнением действующих законов на территории страны от имени Российской Федерации, имеет приоритетный характер и осуществляется независимо от наличия конкретных материалов и данных о нарушениях законов в деятельности этих органов. Это связано с тем, что контролирующие органы не всегда соблюдают порядок положения санкций, допускают произвол по отношению к хозяйствующим субъектам и не всегда отчеты контролирующих органов отражают истинное положение дел.

Ряд российских ученых предлагает отнести прокуратуру РФ к особой контролирующей власти, но это противоречит Конституции РФ, по Конституции РФ такой власти нет.

Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» конкретизирует понятие прокуратуры РФ, что это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Прокуратура представляет самостоятельную структуру в государственном механизме, так же самостоятельную, как законодательная, исполнительная и судебная власть.

Но самостоятельность нельзя понимать как независимость одной власти от другой, каждая власть взаимно влияет друг на друга.

Это влияние обуславливает существование «механизма сдержек и противовесов». «Законодательная власть нормативно определяет правила функционирования судебной и исполнительной власти. Судебная власть определяет законность действий законодательной и исполнительной властей, в том числе и по нормативному регулированию общественных отношений. Исполнительная власть инициирует принятие законодательной властью нормативных актов, обращается в суды различной компетенции и уровней с целью обеспечения исполнения решений законодательной власти». Тесная взаимосвязь прослеживается между каждой ветвью государственной власти и прокуратурой России.

Предназначение прокуратуры РФ, решаемые задачи, характер полномочий не позволяют отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной и ни к судебной власти, но при этом прокуратура РФ является одним из важнейших механизмов реализации государственной власти, обеспечивающих верховенство закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Место прокуратуры России в становление демократического правового государства определяется тем, что российская прокуратура представляет собой необходимый и достаточно надежный механизм, формирующий систему разделения и взаимодействия властей.

«Подчинение прокуратуры РФ судебной, законодательной, исполнительной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения законов. Нарушение Конституции РФ, федеральных законов судами, органами исполнительной власти чревато тяжкими последствиями»[48].

Таким образом, на наш взгляд, в государственном механизме России прокуратура не получила четкого конституционно-правового статуса, поскольку не отнесена ни к одной из ветвей государственной власти и наделена слишком широким кругом полномочий. Советская модель прокуратуры, выступавшая в качестве дополнительного механизма управления, в реалиях сегодняшнего дня трансформирована, однако правовое положение прокуратуры РФ требует дальнейшей корректировки.

§ 2. Основные направления организации и деятельности прокуратуры.

Направления деятельности прокуратуры РФ – основные направления, в соответствии с которыми органы прокуратуры осуществляют свои полномочия[49].

Решением расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры от 21 января 2005 г. был определен перечень Основных направлений деятельности прокуратуры. В него были включены:

- надзор за соответствием Конституции РФ и федеральному законодательству правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и ведомственных нормативных актов;

- защита закрепленных в РФ прав и свобод человека и гражданина в области трудовых, жилищных, экологических, избирательных и иных правоотношений в социальной сфере;

- соблюдение бюджетного, налогового законодательства, законов о государственной и муниципальной собственности, предупреждение нарушений в кредитно-денежной сфере;

- противодействие коррупции и нарушениям законодательства государственной и муниципальной службе;

- пресечение и предупреждение нарушений законов о борьбе с экстремизмом и терроризмом, о безопасности на транспорте, предприятиях оборонно-промышленного комплекса и объектах повышенной опасности, использующих радиационные, взрыво- и пожароопасные материалы, сильнодействующие, отравляющие и ядовитые вещества;

- обеспечение противодействия распространению наркоугрозы;

- соблюдение в Вооруженных Силах РФ, других воинских формированиях законодательства об обороне, о целевом использовании бюджетных средств, выделенных, в том числе в рамках Государственного оборонного заказа, на закупку техники и военного имущества, о сохранности оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, защита социальных прав и гарантий военнослужащих;

- взаимодействие со средствами массовой информации[50].

Эти направления деятельности прокуратуры РФ закреплены, как обязательные к исполнению всеми органами и учреждениями прокуратуры РФ и нацелены на решения, как краткосрочных (тактических), так и долгосрочных (стратегических) задач, рассчитанных на длительную перспективу.

От прокуроров требуется глубокое знание огромного числа законов и подзаконных актов, исполнения требований всех действующих на территории РФ законов, методом выявления и устранения нарушений, что одному и тому же прокурору осуществить невозможно[51].

Решением этого вопроса является специализация деятельности, существующая в прокуратуре РФ:

1.                 Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам издаваемых правовых актов.

В ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» об этом направление прокурорского надзора сказано: «соблюдение Конституции РФ» «и исполнение законов, действующих на территории РФ». Но в этом же Федеральном щаконе «О прокуратуре РФ», характеризуется предмет надзора в части субъектов, исполняющих законы: а) федеральные органы исполнительной власти; б) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; в) органы местного самоуправления; г) органы военного управления; д) органы контроля; е) должностные лица перечисленных органов; ж) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

На практике, в связи с чрезвычайной широтой предмета прокурорского надзора, выделены более узкие направления деятельности, такие как надзор за исполнением законов в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства. Специальными «отраслевыми» приказами Генерального прокурора РФ отмечаются наиболее важные законодательные акты, надзор за которыми представляют особую актуальность.

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» устанавливает право на прокурорский надзор за законностью правовых актов, не конкретизируя ни законы, которым должны соответствовать эти акты, ни виды этих актов, которые издаются субъектами исполнения законов, перечисленные в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» в ст. 21, проверке подлежат только акты (приказы, указания, распоряжения, инструкции, положения, постановления, уставы) порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения. Как уже было отмечено в предыдущей главе работе к перечисленным объектам надзора относится проверка нормативных правовых актов на антикоррупционность.

2.                 Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Специфика прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяется сферой общественных отношений, и направлена деятельность прокуратуры за надзором за соблюдением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. «Прокурорский надзор за соблюдением норм Конституции РФ, определяющий права и свободы человека и гражданина, это - трудовые избирательные права, право на социальную защиту, обеспечение равенства прав мужчины и женщины»[52].

Деятельность прокурорского надзора подчеркивает приоритетность и важный путь реализации государственной политики на защиту прав и свобод человека и гражданина РФ.

3.                 Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Специфика этой деятельности и комплекс законов ее регулирующих важна для каждого гражданина и государства и деятельность прокуроров по надзору за этими органами в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» выделена в самостоятельную отрасль.

«Осуществление прокурорского надзора обеспечивает права и свободы лиц совершивших преступления и в то же время права и свободы потерпевших от конкретного преступления и других законопослушных граждан, а также интересы государства в случаях совершения преступлений, посягающих на интересы государства»[53].