Опыт деятельности правительства П. А. Столыпина

Очередная попытка внести стройность в государственное управление была предпринята в 1905 г. и сопровождалась возобновлением деятельности Совета министров после более чем 20-летнего перерыва. Указом Николая II от 19 октября 1905 года для общего «управления и объединения действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления»⁹  был создан новый постоянно действующий Совет министров, председателем которого стал бывший до того момента Министр финансов С. Ю. Витте. Теперь министры перестали быть отдельными чиновниками, ответственными перед императором каждый лишь за свои действия и распоряжения. Необходимость указа объяснялась задачей объединения министерского управления и связывалась с образованием Государственной Думы. Однако возглавляемый С. Ю. Витте Совет министров так и не стал подобным европейскому кабинетом, а сам Витте пробыл на посту председателя всего полгода. Все более усиливавшийся конфликт с царем вынудил его подать в отставку. Это произошло в конце апреля 1906 г. С. Ю. Витте пребывал в полной уверенности, что выполнил главную свою задачу – обеспечил политическую устойчивость режима. Вместе с Витте отставку получили большинство министров его кабинета. Комитет министров в 1906 г. был упразднён, в связи с этим к Совету министров перешло большинство оставшихся за Комитетом функций.

Такой была предыстория  создания Совета Министров в том  виде, в каком он предстал перед  П. А Столыпиным, который 8 июля 1906 года после отставки С.Ю. Витте занял пост председателя Совета министров.

1.2. Отношение политических кругов к реформаторскому курсу

премьер-министра П. А. Столыпина

По-разному восприняли назначение Столыпина на пост министра внутренних дел либеральные и леворадикальные общественные и политические круги. В глазах леворадикальной общественности, бывший саратовский губернатор представал в образе «душителя революции», «реакционера» и «погромщика», «крепостника-помещика» и «махрового националиста», с которым следует вести беспощадную борьбу вплоть до его физического уничтожения путем организации террористических актов. Левые выступали против аграрной реформы по идеологическим соображениям, утверждая, что в интересах свободного развития классовой борьбы в деревне вместо введения частной собственности крестьян на землю надо требовать конфискации удельных земель. Либералы консервативного толка допускали возможность диалога, но принимать то или иное решение, намерены были лишь после прояснения его политических позиций.

Крайне правые считали, что в ходе революции правительство и так сделало чрезмерно много уступок, которые ослабили самодержавие и господствующее положение дворянства. Взаимоотношения Столыпина с правоконсервативными партиями типа Союза русского народа складывались непросто. Они отрицательно относились к попыткам Столыпина ликвидировать сословные перегородки, сформировать гражданское общество и правовое государство, создать новый средний класс, преобразовать церковный приход, ввести всеобщее начальное образование. Сходную позицию занимал и Совет съездов объединенного дворянства, а также некоторые иерархи Православной церкви.

Земские деятели, представлявшие преимущественно крупное землевладение, боялись утратить власть на местах и сопряженный с ней высокий социальный статус. Ликвидация старых сословных институтов (волостного суда, уездных предводителей дворянства, земских начальников) перекрывала каналы монопольного влияния поместного дворянства на все сферы местной жизни. В свою очередь, крупную торгово-промышленную буржуазию, привыкшую получать сверхприбыль от реализации своей продукции, не устраивала попытка Столыпина переложить на нее определенную часть финансовых издержек в ходе реализации пакета социальных реформ, поэтому их представители в Государственной думе, блокировали принятие социальных рабочих проектов. Несмотря на неоднократные попытки добиться единства действий министерств и ведомств в реализации реформистского курса, Столыпину не удалось преодолеть разнобой в действиях их руководителей, которые к тому же не всегда разделяли позицию премьера, а имея право личного доклада царю, отдельные министры располагали вполне реальными возможностями тормозить реформы.

Отношения Столыпина со II Государственной думой были также весьма напряжёнными. Дума проявила тенденцию к отклонению всех правительственных законопроектов и бюджета, а законопроекты, предлагавшиеся Думой, заведомо не могли быть утверждены Государственным Советом и императором. Правительство нашло выход из сложившийся ситуации в одновременном роспуске Думы и изменении избирательного закона для выборов в следующую Думу. Предлогом послужили слухи о намерении заговора против государственного строя. 3 июня 1907г. Николай II распустил Думу, опубликовал изменённый избирательный закон и назначил выборы в новую Думу.

Все изменения имели  твёрдо намеченную цель – уменьшить представительство в Думе тех классов, слоёв населения и национальностей, представители которых в I и II Думах проявили себя оппозиционно, и создать «октябристский центр», с помощью которого Столыпин и рассчитывал ускорить прохождение законопроектов через представительные учреждения. Таким образом, круг избирателей значительно сузился, а депутаты на квотированные избирательные мандаты крестьянской (волостной) и рабочей курий теперь избирались не своими куриями, а общим губернским избирательным собранием, большинство в котором всегда составляли совместно землевладельцы (которыми крестьяне не считались) и горожане первой курии.¹⁰ Большинство в III Думе перешло к проправительственным фракциям – октябристской и националистической, позиции левых партий были существенно подорваны. Правительству удалось получить такой состав Думы, который обеспечивал возможность конструктивной работы, т. к. власть в думе принадлежала спокойному и уравновешенному центру. В то же время новый избирательный закон поколебал представления населения о том, что депутаты Думы являются его представителями.

Отношения Столыпина  с III Думой представляли собой сложный  взаимный компромисс, хотя по свидетельству современника, III Дума явилась «созданием Столыпина».¹¹ Законодательная система продолжала содержать в себе взаимные блокировки, удерживать политический баланс было сложно. В результате с новой силой разгорелся тлеющий конфликт Думы и Государственного Совета – большинство Думы намеренно редактировало наиболее важные законы таким образом, что более консервативный Госсовет их отклонял.

Обсуждение и принятие закона о земстве в западных губерниях  вызвало «министерский кризис»  и стало последней победой  Столыпина. Законопроект значительно  уменьшал влияние крупных землевладельцев (представленных, в основном, поляками) и увеличивал права мелких (представленных русскими, украинцами и белорусами).¹² Лидер правых П. Н. Дурново писал царю о том, что проект нарушает имперский принцип равенства, ограничивает в правах польское консервативное дворянство в пользу русской «полуинтеллигенции», создаёт понижением имущественного ценза прецедент для других губерний. Николай II рекомендовал правым голосовать «по совести». В результате 4 марта 1911 г. законопроект был провален 68 голосами из 92. Утром следующего дня Столыпин подал прошение об отставке, объяснив, что не может работать в обстановке недоверия со стороны императора. Столыпин поставил царю ультиматум – отправить интриганов в отпуск и провести закон о земстве по 87-й статье. Император принял эти условия, и Дума, проголосовавшая ранее за указанный закон, восприняла это как полное к себе пренебрежение. Отношения с законодательным органом Российской империи у Столыпина были испорчены.

Конечно, Столыпин отдавал  себе отчет в том, что успех  политики преобразований зависит от отношения к нему Николая II. Будучи убежденным сторонником монархии, впитавший в себя многовековые традиции долга и преданности верховной власти, служения государству, Столыпин был искренне убежден, что царь, созывая народное представительство, готов пойти на диалог с обществом и совместно с ним разрешать острые социальные конфликты. В первое время Николай II не скрывал своего восторга от Столыпина. Однако после подавления революции число их встреч сокращается, Столыпин постепенно лишается поддержки царя, а возникшие между ними расхождения постепенно стали приводить к «сбою» реформ. Сам Столыпин стал понимать, что царь предпочитал править страной «как встарь», его представления ориентированы не в будущее, а в прошлое, и пошел на реформу политической системы не по своим внутренним убеждениям, а под давлением революции и в дальнейшем он не намерен развивать и углублять идеи, заложенные в Манифесте 17 октября 1905 г. К тому же ему явно не нравилась самостоятельная позиция премьер-министра, который мог затмить царя на политической арене.

Итак, деятельность Столыпина  на посту министра внутренних дел  протекала в условиях острой борьбы между сторонниками самых разных моделей преобразования страны. Однако, премьер-министр, умело использововавший предшествующий опыт деятельности на постах предводителя дворянства и губернатора, выработал собственную политику и планомерно проводил ее в жизнь. Тем не менее, «Столыпинскими» все реформы можно назвать довольно условно, поскольку первым лицом в государстве был самодержавный Император. Поэтому Столыпину в годы премьерства приходилось действовать в довольно узком коридоре возможностей. Не исключено, что будь его воля, он многое сделал бы иначе.

Глава 2. Анализ реформ правительства  под руководством П.А. Столыпина

2.1. Организационно-управленческая деятельность главы

«правительства перемен» П. А. Столыпина

Весной 1906 г. страна не знала, куда качнется маятник: удержится ли монархия или же к власти придут революционные радикалы, останется ли земля у прежних владельцев или она будет роздана крестьянам; в стране по-прежнему не было общероссийского народного представительного органа, общество продолжало делиться на неравноправные сословия, для большей части населения России пустым звуком оставались понятия «частная собственность» и «писаный закон», ущемлялись права национальных и конфессиональных меньшинств. Политическим строем в России фактически оставалась абсолютная монархия. Все это грозило России стратегическим поражением в мировой конкурентной борьбе. Очередная попытка уйти от реформ посредством "маленькой победоносной войны" с Японией привела к тому, что страна сорвалась в революционную бездну. Война с Японией четко показала неподготовленность русской армии и экономики к войне. Необходим был новый цикл реформ, который кто-то должен был последовательно и целенаправленно приводить в жизнь.

Деятельность П. А. Столыпина на посту премьер-министра началась в качественно новых для России политических условиях, созданных революцией 1905 г. Впервые в своей истории самодержавие вынуждено было сосуществовать с представительной Государственной думой, которая к тому же оказалась радикальной. Столыпин с самого начала своей деятельности осознавал необходимость реформ и ответственность за их проведение. Он прекрасно понимал, что проводимые системные преобразования могли дать свои плоды лишь через определенный период мирного поступательного развития России. Кроме того, было очевидно, что проведение широкомасштабных преобразований возможно лишь при условии широкого общественного консенсуса. Для его достижения правительство было готово к диалогу со всеми рационально мыслящими общественными силами. Программа реализовывалась в форме конкретных законодательных инициатив, выносимых на обсуждение представительных учреждений и различных общественных кругов: дворянских собраний, предпринимательских союзов, деятелей местного самоуправления, ближайшего окружения императора. Премьер-министр умело и гибко использовал официальные и личные каналы связи с председателями Государственной Думы и Государственного Совета, лидерами ведущих думских партийных фракций правоконсервативного и либерального толка.  Для выхода из кризисных ситуаций Столыпин с готовностью вступал в переговорный процесс с думскими лидерами. Он лично участвовал в наиболее важных заседаниях Государственной Думы и Государственного Совета, в работе их комиссий и комитетов. Опыт взаимодействия представительной и исполнительной властей в период премьерства П.А. Столыпина уникален в истории России. По сути, впервые был реализован правовой механизм широкой общественной экспертизы правительственных инициатив. Реформы же были не плодом традиционного бюрократического волюнтаризма, а результатом мучительного поиска компромиссов между властью и обществом.

Главной особенностью деятельности Столыпина на посту председателя Совета министров было соединение проектно-управленческих функций с контрольно-исполнительными. Примером реализации вторых может служить поездка в Поволжье, Сибирь и Алтай с целью контроля за ходом переселенческого процесса на пустующие земли Сибири, который не просто решал проблему малоземелья в центральных губерниях, но имел общеэкономическое и стратегическое значение для страны. Противоречивые цифры докладов об укоренившихся в Сибири переселенцах и о тех, кто вернулся в европейскую Россию, не сумев приспособиться к суровым условиям, побудили премьера лично ознакомиться с положением вещей. Эта рабочая поездка создавала прецедент нового стиля государственного управления. Столыпин получил возможность сопоставить официальные отчеты губернаторов со своими личными наблюдениями и на этой основе делать выводы и принимать квалифицированные решения.  

На посту главы правительства  П.А. Столыпин, проявляя волю и решительность, ведет активную организаторскую работу, направленную на преодоление беззакония, коррупции, терроризма  и других дестабилизирующих явлений, поразивших российское общество. Суть своей государственной деятельности П.А. Столыпин определил словами: «Сначала успокоение, а потом реформы». Он был убежденным противником «крутых» мер, которые, не будут способствовать развитию экономики и повышению качества жизни народа. «Противникам государственности, – писал он, – хотелось бы избрать путь радикализма, путь освобождения от исторического прошлого России, освобождения от культурных традиций. Им нужны великие потрясения, нам нужна великая Россия!».

Как опытному чиновнику, ему удалось подобрать для разработки проектов реформ умных и преданных интересам России сотрудников, таких как министр земледелия А.В. Кривошеин и министр финансов В.Н. Коковцов. В процессе реализации реформ Столыпин намерен был не разрушать, а совершенствовать государственный аппарат, опираясь на богатый исторический опыт российского государства и традиции народа, – здесь речь идет, об опыте земского управления, специфике православия и местном самоуправлении. И все же стратегические цели внутренней политики заключались не в землеустройстве и даже не в создании крепких собственников. Реформа лишь средство. Цель заключалась в том, чтобы, сохранить страну и не проиграть в мировой конкурентной борьбе. Для этого следовало установить в стране правовой порядок, разбудить творческие силы народа, дать людям возможность свободно жить и трудиться. Столыпин отчетливо понимал, что без граждан правовое государство немыслимо.

Интересно, что разрабатывая принципы новой социальной политики, правительство Столыпина пошло на инновационный шаг: «увязало» проблему повышения материального уровня чиновников и служащих с результативностью проводимых реформ. Например, подчеркивалось, что только достаточное материальное вознаграждение может обеспечить правильную постановку судопроизводства, гарантировать независимость и объективность судебных решений, привлечение в ряды судебного ведомства высокопрофессиональных и честных работников, что имело особое значение в условиях роста гражданского самосознания населения, повышения роли суда в контексте становления гражданского общества и правового государства. Напрягая всю свою волю, пренебрегая грозящей лично ему каждодневной опасностью быть убитым террористами, Столыпин, по мере возможности совершенствуя и концентрируя усилия своего силового ведомства, все же успешно решил проблему, поставленную перед его назначением на пост министра внутренних дел Николаем II. Ему удалось подавить основные очаги революции, уничтожить террористические группы. Отчасти это было связано с репрессивной политикой, но также было предопределено системностью подхода и планомерностью политики правительства. Власть искала диалог с обществом, и тем самым подрывала социальную базу революции и лишала террор  какого-либо оправдания в глазах общественности.