Возникновение и развитие института Президента в РФ

В Конституции Российской Федерации содержится система гарантий, препятствующих превращению Президента Российской Федерации в авторитарного правителя. Она заключается в ограниченности периода полномочий Президента Российской Федерации, достаточно коротким четырехлетним сроком, в порядке его прямых всенародных выборов, в их альтернативном характере, в недопустимости занятия поста Президента более двух сроков подряд, в возможности отрешения его от должности, в признании не соответствующих Конституции нормативных актов Президента на основе решения Конституционного Суда и др.

Важным аспектом в  характеристике статуса Президента Российской Федерации является само место в Конституции главы о Президенте. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти Российской Федерации. В нее включены и статьи, посвященные выборам Президента Российской Федерации и его вступлению в должность.

2.2 Полномочия  президента

Президент РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. В одних  случаях эти полномочия носят  прерогативный характер, т.е. принадлежат  исключительно ему, в других —  соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений (см. Приложение В).

По специфике предметов  компетенции и взаимоотношений  с другими органами государственной  власти полномочия Президента могут  быть разбиты на следующие основные группы.

Президент и Федеральное  Собрание. Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций  главы государства и парламента, в главном не конкурируют с  полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. Таким образом, назначение выборов этих трех органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.

Президент имеет право  законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную  Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это  вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты — в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон или должен быть отклонен, или вступает в силу. От права на отклонение законов (вето) отличается право на возвращение принятого палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. подтвердил такое право Президента, исходя из его роли как гаранта Конституции РФ.

Президент обращается к  Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями (которые, кстати, в присутствии Президента не обсуждаются) не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением, утвержденным указом Президента РФ (в редакции от 4 марта 1998 г.).

Президент назначает  референдум в порядке, установленном  федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении общероссийских референдумов не вправе.

Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях  и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право  распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч.4 ст.111 Конституции РФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч.3 ст.117) и при отказе Думы в доверии Правительству (ч.4 ст.117 Конституции РФ) [18, C.58]. В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы, с тем чтобы новая Дума собралась не позднее чем через четыре месяца после роспуска.

К отмеченным полномочиям  Президента примыкает его право решающего влияния на назначение Председателя Центрального банка РФ, хотя этот орган в структуру исполнительной власти не входит, занимая автономное положение. Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос перед Думой об его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального банка РФ, а затем снова предложить эту кандидатуру Думе. Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.

Полномочия Президента как главы федеративного государства  прописаны в Конституции РФ достаточно скромно, они скорее вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Из конкретных конституционных полномочий важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента, которые с изданием Указа от 13 мая 2000 г. образуют институт полномочных представителей в федеральных округах.

Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции  РФ Президент вместе с Правительством обеспечивает «в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление  полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». Такая формулировка не составляет сомнений в том, что не только такие грубые формы нарушения правопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, односторонне провозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженных формирований, как это было в Чеченской Республике, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственной власти.

Важное значение имеет  право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с принципами разделения властей и независимости  судов Президент не вправе вмешиваться  в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т.е. высших судебных органов Российской Федерации. Президент также назначает судей других федеральных судов, что предусмотрено ч. 2 ст. 128 Конституции РФ. Никто не вправе требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру.

С этими полномочиями тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. В соответствии с федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность, и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Неоднократные случаи отклонения Советом Федерации кандидатур, предлагавшихся Президентом на должность Генерального прокурора РФ, как и судей Конституционного Суда РФ, приводили к длительной задержке с формированием этих органов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 г. установил, что в случае возбуждения в отношении Генерального прокурора уголовного дела Президент обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования дела [11, C.13].

В военной области  полномочия Президента достаточно широки. Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной частью концепции безопасности РФ. Она представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности России. Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. утверждена Военная доктрина Российской Федерации.

В Федеральном законе «Об обороне» (в редакции от 22 августа 2004г.) закреплен ряд других военных  полномочий Президента РФ: определение  основных направлений военной политики РФ, осуществление руководства Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, введение в действие нормативных правовых актов военного времени и прекращение их действия, принятие в соответствии с законами решения о привлечении Вооруженных Сил и других войск к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению, утверждение концепции и планов строительства и развития Вооруженных Сил, утверждение программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, утверждение программ ядерных испытаний, утверждение структуры и состава Вооруженных Сил и других войск, ведение переговоров и подписание международных договоров в области обороны, издание указов о призыве на военную службу и др. Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (в редакции от 22 августа 2004 г.) на Президента РФ возложена обязанность объявления общей или частичной мобилизации в случае агрессии или угрозы агрессии с незамедлительным сообщением палатам Федерального Собрания [5, C.148].

Как глава государства, осуществляющий высшее представительство в международных отношениях, Президент по Конституции осуществляет руководство внешней политикой РФ. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация осуществляется в форме федерального закона), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Полномочия Президента в этом вопросе сформулированы в  Конституции предельно четко. Только Президент вправе вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, о чем он незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе. Указ подлежит немедленному обнародованию, а затем утверждению Советом Федерации. Президент не свободен в принятии такого решения, ибо введение чрезвычайного положения возможно только при обстоятельствах и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

Гражданство и награды. К числу полномочий Президента относится  решение вопросов гражданства и  предоставления политического убежища. Заметим, что республики, входящие в РФ, закрепляют свое гражданство, но поскольку оно даже в таком случае является и гражданством РФ, они не вправе принимать тех или иных лиц в свое гражданство.

Президент РФ награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания. Государственные награды и положения о них установлены указами Президента РФ.

Помилование. Президент  РФ осуществляет помилование осужденных за уголовные преступления. Помилование не следует путать с амнистией, право на которую принадлежит Государственной Думе.

Акты Президента РФ. Многогранная деятельность Президента осуществляется через правовые акты, каковыми согласно Конституции РФ являются указы и  распоряжения.

Президент РФ возглавляет Совет Безопасности, который является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Этот совещательный орган призван проводить работу по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности, оперативно готовить для Президента проекты решений по их предотвращению.

2.3 Порядок выборов президента и отрешение его от должности

Выборы Президента РФ осуществляются на основе Конституции РФ, Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. и других федеральных законов.

Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании. Четырехлетний срок является достаточно распространенным в мировой практике, хотя в ряде стран глава государства избирается на более длительные сроки (чаще всего на 5—6 лет, а в Италии, Турции на 7 лет) [21, C.108]. Президент РФ может быть переизбран на второй четырехлетний срок, но избрание одного лица более чем на два срока подряд не допускается. Следовательно, избрание на третий и четвертый сроки возможно, но только после перерыва. Конституционный Суд РФ в определении от 5 ноября 1998 г. указал, что избрание первого Президента РФ в 1991 г. (т.е. до принятия Конституции РФ в 1993 г.) на срок до 1996 г. должно рассматриваться как первый срок президентства и по новой Конституции.

Право избирать Президента предоставляется гражданам, достигшим на день выборов 18 лет. Участие граждан в выборах является добровольным, каждый избиратель имеет только один голос. Эти нормы обеспечивают подлинную всеобщность избирательного корпуса, не допуская в то же время принудительного голосования или, напротив, установления ограничительных цензов. От выборов отстраняются только недееспособные и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.