Возникновение и развитие института Президента в РФ

Правительство обладает исполнительной властью, а нередко  и законодательной инициативой, а так же правом ходатайства перед  президентом о роспуске парламента. Хотя руководитель правительства (премьер-министр, канцлер) официально не является главой государства, реально он – первое лицо в политической иерархии.

Глава государства –  президент занимает в системе  государственных органов парламентарной республики достаточно скромное место. Он может избираться либо парламентом, либо собранием выборщиков, либо непосредственно народом. Хотя формально он может быть наделен обширными полномочиями, фактически повсеместно они ограничиваются в основном представительскими функциями. Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные акты, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за правильностью оформления и соблюдения конституционной процедуры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись. Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа. Все поступающие к президенту акты должны быть контрассигнованы главой правительства или ответственными министром. Легитимность президента в парламентской республике существенно уже, чем, в президентской республике, так как население не участвует в его выборах. Президент избирается парламентом (в Молдове, в Италии) или особой избирательной коллегией (как в ФРГ) [9, C.122].

В парламентской же республике президент, как правило, выполняет  чисто представительские функции. Фактически полномочия главы государства принадлежат премьер-министру.

В парламентской республике выделены следующие особенности  института президентства:

- президент является главой государства, выполняя только представительские функции, исполнительную власть возглавляет премьер-министр (канцлер);

- парламентский способ избрания президента;

- ответственность правительства перед парламентом;

- отсутствие у президента права вето на решения парламента;

- право президента на роспуск парламента;

- внепартийность президента.

1.3 Правовой  статус президента в президентских  республиках

Отличительный признак  президентской республики состоит  в том, что в ней президент  выступает и главой государства, и главой правительства. Он руководит  внутренней и внешней политикой и является верховным главнокомандующим вооруженных сил. Президент чаще всего избирается прямо народом. Он сам (в США с одобрения сената) назначает членов кабинета министров, которые ответственны перед ним, а не перед парламентом.

В президентской республике правительство отличается стабильностью. В ней существуют жесткое разделение законодательной и исполнительной ветвей власти, их значительная самостоятельность. Парламент не может вынести правительству вотум недоверия, президент же не вправе распустить парламент.

Отношения между парламентом  и президентом основываются на системе  сдержек, противовесов и взаимозависимости. Парламент может ограничивать действия президента с помощью законов  и через утверждение бюджета. Президент же обычно обладает правом отлагательного вето на решения парламента. Чтобы нормально выполнять свои обязанности, и парламент, и президент вынуждены сотрудничать, находить общий язык, даже если оба эти института контролируются различными партиями.

Президентская республика не получила распространения в Западной Европе. В странах же с длительными авторитарными традициями (Латинская Америка, Азия и Африка, а так же бывший СССР), эта форма правления нередко вырождается в «суперпрезидентскую республику» [20, C.48].

Как известно, в президентской республике полномочия президента значительны, он обладает реальной властью. В президентских республиках президент, как правило, с ведома и согласия парламента, формирует правительство и возглавляет его. И оно ответственно перед президентом, а не перед парламентом.

Президентская власть в  республиках президентского типа —  это всегда единоличность власти. Глава государства не только не делит  свою власть с другими лицами (коллегиальный  глава государства практически  не встречается), но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер (явление частой смены правительств, характерное для парламентской формы правления с многопартийностью, получило название «министерская чехарда»). Сильная президентская власть никак не подрывает демократически характер правового государства — напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка.

В правовом государстве  статус главы государства максимально  точно определяется конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.

Конституционный статус реализуется в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т.е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания и т. д.).

Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции.

2. Актуальные вопросы института президента Российской Федерации

2.1 Конституционно-правовой статус  президента РФ

Ранее Президент определялся  как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь, согласно ст. 80 Конституции, он « является главой государства». Называясь главой государства, Президент может быть номинальной фигурой, а ведущая роль в управлении государством принадлежит правительству. Однако в России избрана другая модель, согласно которой у нас не просто сильный, а суперсильный Президент [1, C.78].

В соответствии с Конституцией (ст. 80) Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном  Конституцией порядке он принимает  меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Президент в России по конституционной модели не входит в  систему разделения властей, а стоит  над всеми ветвями власти (см. Приложение А). Это хорошо видно из сопоставления ряда норм. Согласно ст. 10 Конституции, государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. Таким образом, Президент тоже осуществляет государственную власть. Но какую из трех? Законодательную осуществляет парламент (ст.94 Конституции), исполнительную власть РФ – Правительство РФ (ст.110), судебная власть, естественно, принадлежит судам (гл.7 Конституции) [7, C.58]. Остается сделать вывод о том, что у Президента своя самостоятельная форма власти, которую некоторые исследователи окрестили президентской властью.     

Исходя из сказанного, следует отметить, что только Президент наделяется задачей обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти – и федеральных, и субъектов РФ (ст.ст.80, 85 Конституции). Никакие другие органы подобными возможностями по отношению к Президенту не располагают [15, C.54].

Президент в целом  независим от других органов государственной  власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении  президентской власти, а тем более  контроль существуют в самых минимальных  размерах. В сущности можно говорить об отсутствии конституционной ответственности Президента.

В свою очередь возможности  самого Президента, особенно по отношению  к парламенту, весьма внушительны: начиная  от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты – Государственной Думы и назначения внеочередных парламентских выборов (ст.ст. 84, 111, 117). Не стоит забывать и о том, что в верхней палате – Совете Федераций – Президент имеет сильное «лобби» в виде половины членов ее состава. Это руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, которые ранее в своем большинстве назначались Президентом РФ, теперь избираются населением, но все-таки как бы связаны с Правительством РФ и Президентом РФ, образно говоря, «корпоративной солидарностью».

По существующей конструкции  у Президента есть право на свое законотворчество, то есть на принятие актов (прежде всего указов), которые в отсутствие законов на равных с ними регулируют общественные отношения и действуют до тех пор, пока не появятся соответствующие законы; по ряду вопросов законы вообще не принимаются, и регулирование осуществляется либо самостоятельно Президентом, либо по его поручению Правительством РФ. Согласно ст. 90 Конституции Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России [2, C.33]. Ни Совет Федераций, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен аннулировать нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции Российской Федерации.

Президент держит в руках  все нити внутренней и внешней  политики государства. Согласно ст. 86 Конституции  он осуществляет руководство внешней  политикой, ведет переговоры и подписывает  международные договоры, ратификационные грамоты. Однако эти договоры не вступают в силу без их ратификации парламентом путем принятия законов обеими палатами (ст.106 Конституции РФ).

Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ, поскольку Президент его полностью  формирует, направляет его деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку (ст.ст. 83, 111), хотя для назначения Председателя Правительства Президенту необходимо согласие Государственной Думы (ст.ст. 103, 111). Согласно ст. 117 Дума может также выразить недоверие Правительству, в связи с чем Президент ставится перед дилеммой – объявить об отставке Правительства или не согласиться с решением Государственной Думы. Если же палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан либо отставить Правительство, либо распустить Государственную Думу (ч.3 ст.117 Конституции РФ [3, C.105]). При этом нельзя не отметить, что ряд членов Правительства, занимающих ключевые посты, работает под непосредственным руководством Президента (министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и др.), Президент устанавливает также всю систему федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии со ст. 87 Конституции  Президент является Верховным Главнокомандующим  Вооруженными Силами. Исключительно Президенту принадлежит право утверждать военную доктрину Российской Федерации, назначать и освобождать высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст.83). Однако он обязан (ч.2 ст.87) при единоличном введении военного положения незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Ему не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Это исключительная компетенция Совета Федераций (ст.106). К тому же парламент наделен правом утверждать федеральный бюджет, с помощью которого законодательная власть может влиять на вопросы субсидирования армии и флота. Именно в ведении Совета Федераций находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами (п. «г» ст. 102) [17, C.58].

Конституция предоставила Президенту право вводить на территории России и в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Однако та же статья обязывает Президента незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе.

Исходя из этого, отправными правовыми установлениями для анализа статуса Президента Российской Федерации являются ст. 80 Конституции и место в Конституции гл. 4, посвященное Президенту РФ.

Статья 80 определяет, что  Президент Российской Федерации является главой государства.

Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей.

Однако данное положение  не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляется от конституционно закрепленных за ней полномочий, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечивается определенными рычагами влияния на иные власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», которая способствует сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет не на основе его ни чем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции Российской Федерации, в соответствии с ней и федеральными законами, во взаимодействии с парламентом и Правительством Российской Федерации.