Теория и механизмы современного государственного управления

Депутат не может быть уволен с  основного места работы по инициативе администрации без согласия представительного  органа местного самоуправления. В  соответствии с нормами трудового  законодательства срок депутатской  деятельности засчитывается в общий  и непрерывный трудовой стаж или  срок службы, стаж работы по специальности (для депутата, работающего в представительном органе на постоянной основе).

Для этой же категории депутатов  предусматривается, что по окончании  срока их полномочий работодатель предоставляет  им прежнюю работу (должность) или  с их согласия другую равноценную  работу (должность);

4) к гарантиям депутатской деятельности  относится неприкосновенность депутатов.  Неприкосновенность не является  личной привилегией. Она имеет  публично-правовой характер, призвана  обеспечить депутатам возможность  беспрепятственного осуществления  их мандата. К сожалению, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» очень скупо регламентирует данный вопрос, ограничиваясь лишь указанием на то, что гарантии депутатов и выборных должностных лиц при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, обыске, аресте, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий устанавливаются федеральными законами.

Гарантией деятельности депутата считается  его неответственность за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании. Неответственность депутата – результат принципа свободы дебатов и голосования. Между тем неответственность не касается случаев, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления или клевета, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством.

3. Общая характеристика  правового статуса администрации  муниципального образования

Местная администрация представляет собой исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению  вопросов местного значения и осуществлению  отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию  в установленном законом порядке.

Местная администрация обладает следующими признаками:

1) с 1991 г. (со времени появления  Закона РСФСР «О местном самоуправлении  в РСФСР») администрации обособились  от Советов, превратились в  организационно и функционально  автономные органы местного самоуправления. Таковыми они остаются и в  настоящее время;

2) администрации являются органами  общей компетенции, осуществляющими  организационно-распорядительные и  исполнительные полномочия по  предметам ведения муниципальных  образований. Именно это обстоятельство  обеспечивает местным администрациям  функциональную самостоятельность  и организационно-структурное своеобразие;

3) местные администрации приобрели  статус обязательных органов  в системе муниципальной власти. Прежде даже сам термин «местная  администрация» не находил отражения  в Законе. Вот почему исполнительные  органы фактически получили статус  обязательных органов местного  самоуправления благодаря уставам  муниципальных образований и  без законодательной поддержки  Федерации и регионов. Этот пример  демонстрирует ситуацию, когда законодательный  пробел восполнен практикой, самой  жизнью;

4) местные администрации, которые  в соответствии с уставами  муниципальных образований обладают  правами юридических лиц, регистрируются  в форме муниципальных учреждений. Законодательным образом признано, что юридическими лицами могут  быть также структурные подразделения  администрации (не все, а только  те, кому этот статус нужен  с точки зрения целесообразности). Решение данного вопроса находится  в ведении представительного  органа местного самоуправления;

5) администрация имеет разветвленную  и неоднородную структуру, которая  включает в себя руководителей  исполнительного органа, аппарат,  подразделения администрации. Глава  местной администрации и его  заместители являются руководящими  должностными лицами исполнительного  органа местного самоуправления.

Заместители главы администрации  осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью  подчиненных им в соответствии с  распределением обязанностей структурных  подразделений администрации. Глава  определяет число своих заместителей и направления их работы (жилищно-коммунальное хозяйство, организация потребительского рынка, экономика и финансы, капитальное  строительство, социальные вопросы).

Практический опыт свидетельствует  о целесообразности закрепления  за каждым из заместителей однородных взаимосвязанных между собой  направлений. Например, заместитель  главы администрации по социальным вопросам руководит деятельностью  структурных подразделений в  сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта. Он же курирует соответствующие  муниципальные учреждения (школы, больницы, аптечные предприятия, детские дошкольные учреждения).

Аппарат объединяет совокупность внутренних подразделений, основное назначение которых  заключается в оказании содействия руководству администрации, координации  деятельности ее структурных подразделений. Основными направлениями работы аппарата являются организационное, юридическое, информационное, материально-техническое  обеспечение администрации. Аппарат  выполняет также контрольные  функции. Структурные звенья аппарата не пользуются правом издания юридических  актов. Руководители соответствующих  подразделений не распоряжаются  кредитами. Служебные отношения  определяют горизонтальное подчинение аппарата руководителям местной  администрации. Традиционно аппарат  админист-рации образуют организационный отдел, информационно-аналитическая служба, отдел по работе с обращениями граждан, юридический комитет, отдел кадров, отдел хозяйственно-технического обеспечения, архив. Их деятельность носит функциональный и вспомогательный характер, регулируется положениями, утвержденными главой местной администрации.

Специализированные подразделения  администрации охватывают территориальные, отраслевые и функциональные органы. Они носят различные наименования (отделы, управления, комитеты) в зависимости  от нескольких факторов – их значимости в обеспечении жизнедеятельности  муниципального образования, количества подчиненных им предприятий и  учреждений, точки зрения руководителя администрации и представительного  органа, которые формируют структуру  местной исполнительной власти.

Наличие территориальных органов  управления свойственно преимущественно  крупным муниципальным образованиям – городским округам. В городах, имеющих районное деление, – это  администрации районов в городе. Крупные подразделения городской  администрации обычно имеют территориальные  органы управления в администрациях районов.

Отделы, управления и комитеты, образующие группу специализированных структурных  звеньев администрации, классифицируются на отраслевые и функциональные.

Отраслевые подразделения (управления образования, здравоохранения, благоустройства, комитеты по транспорту и связи, жилищной политике, организации бытового обслуживания населения и др.) осуществляют управление соответствующими отраслями муниципального хозяйства, широко развитой сетью муниципальных  учреждений и предприятий.

Функциональные звенья администрации (комитеты по экономике, управлению муниципальным  имуществом, финансово-бюджетные управления) выполняют функции, охватывающие все  или многие отрасли местного хозяйства.

Специализированные отделы и управления подчинены главе администрации  и его заместителям. Имевшая место  в советский период система двойного подчинения (горизонтального и вертикального) в настоящее время себя почти  изжила. Главная причина этого  состоит в организационном обособлении  местного самоуправления от государственной  власти. Тем не менее, исключения из правила остаются: отдельные проявления системы двойного подчинения все  еще сохраняются. Яркий пример: правовое положение финансово-бюджетных управлений муниципальных образований. Занимаясь  в основном проблемами местных бюджетов, они тем не менее являются территориальными органами региональных министерств (главных управлений) финансов, входят в единую систему финансовых органов субъектов Федерации. Начальники местных финансово-бюджетных органов, как правило, назначаются на должность министрами (начальниками главных управлений) финансов субъектов РФ по представлению глав муниципальных образований.

В структуре местных администраций  есть подразделения, наличие которых  продиктовано переданными органам  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, государственная  функция регистрации актов записи гражданского состояния находится  в перечне этих полномочий. Ее осуществляют управления загса, являющиеся функциональными  подразделениями администрации  муниципальных образований. Аналогичное  положение занимают государственные  инспекции архитектурно-строительного  надзора, инспекции государственного технического надзора. Их руководители назначаются и освобождаются  от должности главами муниципальных  образований по согласованию с вышестоящими государственными органами. Действия указанных должностных лиц могут  быть обжалованы в вышестоящие инспекции, в органы местного самоуправления.

Статус специализированных отделов  и управлений характеризуется несколькими  признаками. Во-первых, они являются органами специальной компетенции (по управлению определенной отраслью или сферой местного хозяйства). Их компетенция определяется либо местной администрацией как органом общей компетенции, решающим вопросы местного значения, либо вышестоящими органами управления (например, инспекцией Гостехнадзора), либо специализированные звенья администрации наделены исключительными полномочиями вследствие специального законодательства. Во-вторых, они функционируют на основе положений о них, утверждаемых главой администрации. В-третьих, окончательное решение о создании того или иного подразделения до настоящего времени принадлежало в основном руководителям администраций, которые утверждали его структуру и штаты. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» это право перешло к местным представительным органам. В-четвертых, руководители структурных подразделений назначаются на должности, как правило, главами администраций. Распространено также их назначение местной думой по представлению главы администрации. В-пятых, руководители исполнительных органов при необходимости отменяют приказы начальников отделов и управлений. Они объявляют им дисциплинарные взыскания, меры поощрения. В-шестых, специализированные отделы, как и подразделения аппарата, находятся на бюджетном финансировании.

Структура местного исполнительного  органа – явление подвижное. Она  должна быть ориентирована на задачи, стоящие перед местной властью. Их усложнение, появление новых направлений  деятельности неизбежно вызовет  обновление администрации. Именно так  было в начале 90-х гг. XX в., когда в структуре местных исполнительных органов возникли комитеты по экономике и экологии, управлению муниципальным имуществом, управлению товарного рынка, социальной политике, поддержке предпринимательства.

4. Глава муниципального  образования: статус и полномочия

Глава муниципального образования  – это высшее должностное лицо самоуправляющейся единицы, наделенное уставом муниципального образования  собственной компетенцией по решению  вопросов местного значения. Кроме  статуса высшего должностного лица, Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления. Он является обладателем организационно-распорядительных (если глава руководит думой) или  исполнительно-распорядительных полномочий (когда глава муниципального образования  возглавляет местную администрацию) по организации деятельности представительного  органа или по решению вопросов местного значения. Совершенно точно, что в  структуре любой модели муниципальной  власти глава самоуправляющейся  территории занимает первое место. Такое  высокое положение главы гарантируется  ему законом, устанавливающим его  полномочия, и поддерживается общественным мнением, всегда склонным персонифицировать  власть.

Термин «глава муниципального образования» был введен Законом «О Счетной  палате Российской Федерации» для обозначения  выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Тем не менее для федерального законодателя фигура главы муниципального образования не стала обязательной. Ее учреждение связывалось только с уставом самоуправленческой территории. С одной стороны, статус высшего должностного лица, возглавляющего всю деятельность по практической реализации местного самоуправления, придавал главе необходимый вес в хозяйственных делах и влияние в политической сфере. С другой стороны, потребность в такой должности определялась в самом муниципальном образовании, где решался вопрос о целесообразности ее введения.

Совсем иначе подошел к данной проблеме закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». Глава муниципального образования перешел в разряд обязательных органов местного самоуправления. По-прежнему единственным способом приобретения им своих полномочий остается избрание. Сохранение выборного порядка формирования высшего звена муниципальной  власти отвечает природе местного самоуправления, его теоретической концепции, международно-правовым стандартам в самоуправленческой сфере.

Известны два альтернативных способа  выборов главы муниципального образования: населением на основе всеобщего равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании; представительным органом из своего состава. Выбор  одного из них зависит от населения, которое в соответствии со ст. 130 Конституции РФ определяет структуру  органов местного самоуправления. Еще  в большей степени решение  данного вопроса зависит от политических и хозяйственных функционеров, депутатов  местного представительного органа. Избрание главы на муниципальных  выборах многократно подтверждает законность его полномочий, что дает ему право чувствовать себя на равных с выборным представительным органом, в отличие от главы, избранного из состава представительного органа.

Глава муниципального образования  может входить в состав представительного  органа с правом решающего голоса и являться его председателем. В  другом случае также избранный населением глава вправе руководить местной  администрацией. Оба варианта предполагают выполнение разного рода обязанностей. Один глава, очевидно, тяготеет к представительной власти. Другой в максимальной степени  приближен к исполнительной власти местного самоуправления с ее полномочиями по управлению и распоряжению муниципальным хозяйством.

Закон «О Счетной палате Российской Федерации» допускал совмещение в одном  лице обязанностей по руководству представительным и исполнительным органами, в результате чего типичным стал статус муниципального лидера, являющегося одновременно главой муниципального образования, председателем  думы и руководителем местной  администрации. Но такое «собирание»  должностей едва ли следует признать удачным решением проблемы организации  местной власти.