Теория и механизмы современного государственного управления

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.

Устав муниципального образования  может дополнять этот перечень иными  вопросами, решение которых зависит  только от представительного органа власти. Вопросы, находящиеся в исключительном ведении, не могут передаваться другим органам местного самоуправления.

В Законе «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос о  полномочиях органов местного самоуправления решается нечетко. Так, в ст. 17 сказано, что они обладают полномочиями в соответствии с федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления и уставами муниципальных образований; в ст. 34 предусматривается, что полномочия определяются уставом; в ст. 35 говорится о том, что полномочия представительных органов определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Структура местного представительного  органа включает в себя: руководящие  органы, функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии), территориальные органы, аппарат.

К руководящим органам следует  отнести председателя, его заместителей. Как правило, они избираются из состава  депутатов представительного органа местного самоуправления. Возможен вариант, предусмотренный Законом «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», когда организацию деятельности представительной власти осуществляет глава муниципального образования, избранный населением. Выбор того или иного варианта находится  за уставом муниципального образования.

В зависимости от того, кто возглавляет  думу (совет), устанавливаются содержание и объем полномочий руководителя представительного органа. Если это  председатель, избранный из числа  депутатов, его полномочия будут  иметь две основные направленности: представительские и по руководству  думой.

Находясь во главе представительного  органа, председатель представляет его  в отношениях с населением, органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных  образований. Но более всего деятельность председателя связана с организацией работы представительного органа. Он осуществляет руководство подготовкой  заседаний думы, созывает их, координирует деятельность постоянных комиссий и  депутатов, дает им поручения. Председатель назначает и освобождает от должности  сотрудников аппарата думы, обладает правом их приема и увольнения. В  его ведении – распоряжение денежными  средствами представительного органа в пределах утвержденной в бюджете  муниципального образования сметы расходов думы.

Кандидаты на должность председателя выдвигаются депутатами, их группами, постоянными комиссиями (в том  случае если председатель избирается из состава депутатов). Возможно самовыдвижение. Основаниями досрочного прекращения  полномочий председателя являются отзыв  избирателями (как депутата), отзыв  депутатами, добровольное сложение своих  обязанностей (на основании личного  заявления), иные случаи, присущие выборным должностным лицам местного самоуправления.

Если же работой думы руководит  председатель, являющийся одновременно главой муниципального образования, его  полномочия завершаются досрочно в  связи с отзывом избирателями с должности руководителя муниципального образования. Конечно, во внимание следует  принимать и другие основания, предусмотренные  законодательством о местном  самоуправлении.

С уверенностью можно прогнозировать увеличение объема полномочий главы  муниципального образования – председателя думы в сравнении с обычным  руководителем представительного  органа. Они не могут быть ограничены только представительскими полномочиями и обязанностями по руководству  думой. Как высшее должностное лицо муниципального образования его  глава, являющийся при этом председателем  думы, осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления. В этом качестве он ответствен за определение приоритетов развития территории, реализацию региональных, межрегиональных и международных связей муниципального образования.

В составе представительных органов  имеются функционально-структурные  звенья. Это постоянные и временные  депутатские комиссии. Численный  состав комиссии обоих видов определяется представительным органом. Комиссии несут  перед думой ответственность, они  ей подотчетны.

В ведении комиссии находится, как  правило, решение следующих вопросов: разработка проектов решений представительного  органа, подготовка заключений по правовым актам думы, проведение депутатских  слушаний, контроль за исполнением решений представительных органов. Комиссии выполняют преимущественно организационно-подготовительные и контрольные функции.

Формой работы постоянных и временных  комиссий являются их заседания, периодичность  проведения которых определяется регламентами представительных органов.

Территориальные органы думы представлены депутатскими группами, объединяющими  депутатов на добровольной основе для  совместной работы по осуществлению  своих полномочий в избирательных  округах. Подобные образования были широко распространены наряду с производственными  депутатскими группами в советское  время.

Организационно-правовыми формами  деятельности местных представительных органов являются их заседания. Потребность  в них диктуется коллективным стилем работы представительной власти. На заседаниях происходит формирование ее руководящих органов, решаются важнейшие  вопросы местного значения, находящиеся  в исключительном ведении представительных органов, реализуются их контрольные  функции. Наконец, на заседаниях осуществляется правотворческая функция представительной власти. Все это в совокупности объясняет ведущее положение  заседаний в общем числе организационно-правовых форм ее деятельности.

Заседания могут быть очередными и  внеочередными, открытыми и закрытыми.

Очередные заседания проводятся в  установленные регламентами сроки. Они созываются руководителем думы. Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости, в силу возникших  обстоятельств. Регламенты дум предусматривают  для внеочередных заседаний особый порядок инициирования. Они проводятся по предложению председателя думы, одной из ее постоянных комиссий или  группы депутатов определенной численности. Возможность настаивать на проведении внеочередного заседания обычно предоставляют также главе муниципального образования.

Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Именно в таком режиме проходит большинство  заседаний. Закрытые заседания организуются в особых случаях (например, при обсуждении вопроса об отзыве руководителя думы, досрочного прекращения полномочий кого-либо из депутатов). Вопрос о характере  заседания решается самим представительным органом.

2. Общие положения  о статусе депутата – члена  выборного органа местного самоуправления

Депутат – это лицо, избранное  избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган  местного самоуправления на основе всеобщего  равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных  прав). Федеральное законодательство об основных гарантиях избирательных  прав допускает к участию в  местных выборах иностранных  граждан, постоянно проживающих  на территории муниципального образования. Причем речь идет о реализации как  активного, так и пассивного избирательного права. Главное условие его осуществления  – наличие международного договора РФ с государством, граждане которого могут участвовать в муниципальных  выборах.

Срок полномочий депутата не может  быть менее 2 и более 5 лет. Это требование двух федеральных законов: «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации». Исчисление полномочий депутата начинается со дня (момента) его избрания. А вот завершение полномочий депутата сопряжено с  началом работы представительного  органа нового созыва. Такая формулировка Закона обеспечивает преемственность  в деятельности представительных органов. Депутатские полномочия могут быть прекращены досрочно. Основания самые  различные. Одни из них следуют из гражданского законодательства: признание  судом недееспособным или ограниченно  дееспособным, признание судом безвестно  отсутствующим или объявление умершим. Другие следуют из уголовного законодательства: вступление в законную силу обвинительного приговора суда. Третья группа оснований  имеет ярко выраженную публично-правовую окраску, свойственную конституционной  и муниципальной отраслям российского  права. Эти основания предусмотрены  федеральным законодательством, региональными  законами о статусе депутатов  местных представительных органов  и уставами муниципальных образований. Депутатские полномочия прекращаются также в случае избрания депутата представительного органа местного самоуправления депутатом Государственной  Думы, членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного органа субъекта Федерации или представительного  органа другого муниципального собрания. Установления, запрещающие совмещение различных депутатских мандатов, предусмотрены множеством нормативных  документов – от Конституции РФ до уставов муниципальных образований.

Депутатам запрещено одновременное  замещение муниципальных должностей муниципальной службы, т. е. они не могут быть муниципальными служащими. Депутат, работающий в представительном органе на постоянной основе, не имеет  права заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или творческой.

Подобного рода запреты берут начало из принципа несовместимости депутатского мандата с деятельностью иного  рода, что в целом свойственно  общемировой практике.

Прекращение гражданства России и  выезд за ее пределы на постоянное место жительства – еще два  способа досрочного прекращения  депутатских полномочий. И если первый хорошо известен и общеприменим, то второй только входит в обиход. Ранее  региональные законы о статусе депутатов  местных представительных органов  предусматривали несколько другое основание – выезд депутата на постоянное место жительства за пределы  муниципального образования и неисполнение им в связи с этим своих полномочий. Эта норма закона получила негативную оценку Конституционного Суда РФ. Суд  признал, что федеральное законодательство не устанавливает ограничений в  зависимости от места жительства применительно к возможности  занятия гражданином России должности  и исполнения им соответствующих  полномочий.

Поводом к досрочному завершению полномочий депутата служит его отзыв избирателями. Можно указать еще на три способа  окончания депутатской работы. Это  досрочное прекращение срока  полномочий самого представительного  органа, отставка по собственному желанию, призыв на военную службу или направление  на заменяющую ее альтернативную гражданскую  службу (п. 9. 1 ч. 10 ст. 40 Закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Решение о досрочном прекращении  полномочий депутата принимается представительным органом в срок, установленный  законом, и оформляется его решением. Депутатские полномочия прекращаются со дня, определяемого данным решением.

Основные направления и формы  депутатской деятельности. Теории и  практике известны два направления  депутатской работы: с избирателями, в представительном органе местного самоуправления.

В рамках работы с избирателями депутат  организует прием граждан, рассматривает  поступившие от них предложения, заявления и жалобы, изучает общественное мнение и информирует избирателей  о своей деятельности. Современный  язык региональных законов, выражающий взаимоотношения депутата с избирателями, представлен зачастую обтекаемыми  формулировками типа «поддерживает  связь», «информирует», «способствует».

Формами депутатской деятельности в представительном органе местного самоуправления выступают: участие  в его заседаниях, заседаниях постоянных комиссий, выполнение поручений думы, участие в депутатских слушаниях, обращение с депутатским запросом, вопросами к должностным лицам  местного самоуправления, правотворческая  инициатива депутата в виде подготовки проектов правовых актов и поправок к ним, предложений о разработке и принятии новых правовых актов. Участвуя в работе представительного органа, его постоянных комиссий, депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, отнесенным к компетенции думы.

Гарантии депутатской деятельности делятся на несколько групп:

1) организационные гарантии принято  связывать с обязанностями органов  власти создавать необходимые  условия для осуществления депутатом  своих полномочий. В связи с  этим депутат вправе быть принят  должностными лицами государственной  и муниципальной власти. Ему принадлежит  право на получение и распространение  информации, обеспечение различного  рода справочными материалами.  По вопросам своей работы депутат  выступает в муниципальных средствах  массовой информации. В соответствии  с уставами муниципальных образований  и регламентами представительных  органов депутаты к выполнению  своих обязанностей привлекают  помощников на возмездных или  общественных началах;

2) социальные гарантии призваны  обеспечить защиту прав и интересов  депутата, связанных с возможными  материальными издержками при  осуществлении им своих обязанностей. В частности, устанавливается  право на возмещение расходов  депутата, выполняющего свои функции  на неосвобожденной основе. Участие такого депутата в заседаниях органов местного самоуправления, постоянных комиссий связано с освобождением от выполнения производственных или служебных обязанностей по основному месту работы. Компенсация потерь заработной платы в связи с этим производится за счет средств местного бюджета. Депутату, работающему на постоянной основе, устанавливаются ежемесячный оклад и надбавки к нему.

Принятые нормы закрепляют страхование  жизни и здоровья депутата за счет средств бюджета муниципального образования. Страховые суммы выплачиваются  по решению представительного органа в случае причинения депутату увечий, иного повреждения здоровья в  связи с выполнением им депутатских  полномочий;

3) гарантии трудовых прав депутатов  направлены на защиту их интересов  как субъектов трудовых отношений.  Гарантии этого типа охватывают  весь срок полномочий депутата, а также последующую служебную  деятельность по окончании депутатских  обязанностей.