Конституционно-правовые основы формирования и деятельности основ государственной власти в субъектах Российской Федерации

Субъекты Федерации в  соответствии с Конституцией РФ (ст. 73) имеют собственные предметы ведения  и полномочия. Как и во многих других странах (не во всех) такие полномочия определяются как. В сфере таких  полномочий закон субъекта РФ имеет  верховенство. Для осуществления  их, естественно, нужна власть. Власть субъекта РФ обладает самостоятельностью и приоритетом в сфере остаточных полномочий. Но является ли она суверенной даже в этой сфере? Ответ, видимо, будет  отрицательным. Такая власть имеет  приоритет постольку, поскольку  она действует в рамках федеральной  Конституции и законов, не нарушает их. В РФ в случаях таких нарушений  возможно применение различных мер  федерального принуждения, например: право принимать свою конституцию или устав - исключительное право субъекта РФ, такие основные законы не подлежат утверждению со стороны РФ (ее каких-либо органов), но если основной закон субъекта противоречит Конституции РФ, он или его положения будут признаны недействующими Конституционным Судом РФ. Если закон субъекта РФ нарушает федеральные законы, что признано судом, и законодательное собрание субъекта РФ после предупреждений отказывается его отменить или исправить, то оно может быть распущено законом парламента РФ или Президентом РФ. Свой бюджет субъект РФ принимает самостоятельно и самостоятельно распоряжается им, но если он распоряжается плохо (задолженность бюджета составляет более 30%, в некоторых случаях - 40%), то после решения арбитражного суда возможно введение временного федерального финансового управления сроком на год. Тогда органы Федерации будут распоряжаться бюджетом субъекта РФ. Есть и другие меры федерального принуждения, которые могут быть распространены на остаточные полномочия субъекта РФ. Следовательно, и с этой точки зрения власть субъекта РФ негосударственная, но, поскольку субъекты РФ имеют свои основные законы (в том числе конституции), вправе законодательствовать по определенному кругу вопросов, имеют свои органы исполнительной власти, частичную судебную власть и некоторые другие признаки государственности, то субъект федерации не государство, а государствоподобное образование, а его власть – государствоподобная несуверенная публичная власть.

Она осуществляется на территории субъекта РФ в пределах полномочий, установленных федеральной Конституцией и федеральными законами. Вряд ли можно  сказать, что власть субъекта РФ распространяется на граждан, проживающих в субъекте РФ, но находящихся, например, за границей. В РФ существует единое федеральное  гражданство, и положение граждан  РФ, находящихся за границей, регулируется федеральным законодательством. Иное привело бы к неодинаковому положению за рубежом граждан разных субъектов РФ[4].

Э.В. Тадевосян в своей  статье пишет, что «субъекты федерации  могут быть разнотипными не только в разных федерациях, но и в одной  и той же федерации (например в современной России). Наиболее наглядно это проявляется в том, что одни субъекты федерации выступают как государство (республики), а другие – как государственные образования. У них больше общего, чем особенного, в их статусе, поскольку и те, и другие являются равноправными в главном и основном субъектами федерации. Они представляют собой не административно-территориальные единицы, а государственно-территориальные единицы, обладают государственной по своему характеру властью и т.д. Но в рамках этого общего субъекты федерации могут более или менее существенно отличаться друг от друга и иметь не во всем одинаковый статус. Как показывает мировой опыт федерализма, одни субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, а другие – не обладают; одни из них имеют свои конституции, свое гражданство, свои высшие органы государственной власти и управления, свои гербы, флаг, гимн и другие государственные атрибуты, а другие – нет. Совершенно ясно, что обладание статусом субъекта федерации само по себе не превращает любую политико-территориальную единицу в государство»[5]. 

2. Система органов  государственной власти в субъектах  Российской Федерации 

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и  Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации».

Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного  округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» говориться, что согласно Конституции  РФ деятельность органов государственной  власти субъекта Российской Федерации  осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная  целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной  власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации принадлежащих  им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной  власти субъекта Российской Федерации  обеспечивают реализацию прав граждан  на участие в управлении делами государства  как непосредственно, так и через  своих представителей, в том числе  путем законодательного закрепления  гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной  власти субъекта Российской Федерации  и органы местного самоуправления и  гарантий периодического проведения этих выборов.

Органы государственной  власти субъекта Российской Федерации  содействуют развитию местного самоуправления на его территории.

Полномочия органов государственной  власти субъекта Российской Федерации  устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и  законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в эти акты.

Разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения  и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  могут по взаимному согласию передавать друг другу осуществление части  своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным  законам.

Систему органов государственной  власти субъекта Российской Федерации  составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной  власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего  должностного лица субъекта РФ.

Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  несут ответственность за нарушение  Конституции РФ, федеральных конституционных  законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным  законам и федеральным законам  принимаемых (принятых) ими конституций  и законов республик и уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими  деятельности.

В соответствии с Федеральным  законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» (ст. 1) в случае принятия органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным  законам и федеральным законам  и повлекших за собой массовые и грубые нарушения свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами[6].

И.А. Стародубцева в своей статье пишет: «Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержатся нормы, которые не являются принципами (то есть основными началами организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации) и не касаются взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Поэтому трудно объяснить их закрепление в федеральном законе, поскольку в этой сфере в соответствии со статьей 73 Конституции России субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Например, главы II и III регулируют порядок формирования законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации, их полномочия, порядок досрочного прекращения полномочий. Федеральный закон устанавливает даже форму актов (закон и постановление), которыми парламент субъекта Федерации должен регулировать указанные в Законе вопросы, порядок принятия этих актов. Это не общие принципы, а детальное регулирование порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом «н» статьи 72, статьей 73 и частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации оно относится к исключительному ведению субъекта Российской Федерации, в которое в данном случае вторгается Российская Федерация.

В России сложилась невиданная для зарубежных федеративных государств практика, когда Федерация устанавливает не только порядок формирования и деятельности органов власти субъектов Федерации, но Президент Российской Федерации фактически «назначает» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (под угрозой роспуска парламента субъекта Федерации). В зарубежных федерациях субъекты самостоятельно формируют свои органы государственной власти. Органы управления субъектов федерации образуются в соответствии со стандартами, присущими президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками (Аргентина, Бразилия, Мексика, Соединенные Штаты Америки), орган исполнительной власти субъекта (губернатор) избирается населением. В федерациях с парламентарной формой правления (Австралия, Австрия, Индия, Канада, Федеративная Республика Германия) правительство штата, земли, провинции формируется законодательным органом субъекта федерации и перед ним ответственно. В индийских штатах существует должность губернатора (за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом), назначаемого Президентом Индии и являющегося гарантом интересов союза в штате. Но он не входит в правительство штата и осуществляет свои полномочия по совету правительства штата.

Если обратиться к мировому опыту, то только в одном из ныне существующих федеративных государств – в Нигерии – население  лишено права влиять на формирование органов государственной власти субъектов федерации. Причем именно Нигерия является наиболее нестабильным из существующих федеративных государств – далеко не лучший пример для подражания! Избрание руководства субъектов  федерации населением является необходимым  элементом политической стабильности государства, поскольку позволяет  правильно распределить социальную ответственность.

Многие ученые высказывают  отрицательное мнение по поводу нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и критически оценивают Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-Пи, в котором данный порядок  признан соответствующим Конституции  Российской Федерации. Можно отметить, что фактически ликвидация губернаторских выборов, финансовая зависимость большинства  субъектов РФ от Центра, перераспределение  доходов субъектов РФ по решению  Москвы, усиление централизации и  ослабление децентрализации правового  регулирования постепенно делают наше государство в большей степени  унитарным, чем федеративным.

Развитие федеративных отношений  в России в последнее время  характеризуется активной реализацией  Российской Федерацией своих полномочий в сфере совместного ведения, даже вторжением в предметы ведения  субъектов Федерации. При этом не принимается никаких мер, гарантирующих  возможность субъектов Российской Федерации осуществлять всю полноту  государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и  полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения  в соответствии со статьей 73 Конституции  России. Именно это необходимо сделать  без изменения Конституции Российской Федерации, чтобы Россия не превратилась окончательно в унитарное государство.