Роль принципа разделения властей в государственном механизме

Говоря о конкретных условиях и предпосылках возникновения теории разделения властей в Англии (в  интерпретации Дж. Локка) и во Франции (в представлении Ш. Монтескье), необходимо не только исходить из анализа объективных  факторов, но и принимать во внимание субъективные воззрения ее основателей.

Объективные факторы —  реально существующие условия и  предпосылки, несомненно, являются той  базой, основой, на которой возникают  и функционируют как отдельные  идеи, так и сама теория разделения властей. Они, безусловно, имеют важнейшее  значение для разделения властей.

Они, безусловно, имеют важнейшее  значение для процесса возникновения  и развития рассматриваемой концепции  и играют при этом доминирующую роль.

Однако далеко не второстепенное значение для данного процесса имеют  и субъективные факторы, в частности  политико-правовые и философские  воззрения самого основателя доктрины разделения властей Дж. Локка.

Будучи сторонником теории естественного права, общественного  договора, неотчуждаемости естественных прав и свобод личности, наконец, идеологом  социального компромисса и защитником идей либерализма, Дж. Локк не без оснований  рассматривал разрабатываемый им принцип, или теорию разделения властей как  один из способов достижения сложившихся  в его миропонимании целей  и решения ряда социально-политических задач.

Представляя государство  как совокупность людей, объединившихся в одно целое под эгидой ими  же установленного общего закона и  создавших судебную инстанцию, правомочную  улаживать конфликты между ними ¹, Дж. Локк считал, что только такой институт, как государство, а не какой бы то ни было иной – носитель публичной (политической) власти, способен защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни, добиться «главной и великой цели» - сохранения собственности, ради которой люди объединяются в политическое сообщество.

В соответствии с этим видением вопроса полномочия принимать законы (законодательная власть) возлагаются  на парламент, а полномочия осуществлять их (исполнительная власть) — на монарха  и правительство (кабинет министров). Все виды публично-властной деятельности и реализующие их государственные  органы располагаются в иерархическом  порядке.

Отстаивая данный способ организации  власти и распределения между  различными государственными органами, Дж. Локк выступал против концепции  абсолютизации и неограниченности власти. Абсолютная монархия, писал  в связи с этим автор, которую  некоторые считают «единственной  формой правления в мире», на самом  деле «несовместима с гражданским  обществом и, следовательно, не может  быть формой гражданского правления»¹.

Дело в том, пояснял  ученый, что поскольку она сама не подчиняется закону, то, следовательно, она не может обеспечить подчинение ему и других властей и лиц. Такая власть не способна также гарантировать  и единственную свободу человека.

Последняя заключается в  том, что человек по природе своей  полностью свободен «от какой  бы то ни было стоящей выше его власти на земле и не подчиняется власти другого человека, но руководствуется  только законом природы»² . В отличие от естественной свободы, «свобода человека в обществе» состоит в том, что он не подчиняется никакой другой «законодательной власти, кроме той, которая установлена по согласию в государстве, и не находиться в подчинении чьей-либо воле и не ограничен каким – либо законом. за исключением тех, которые будут установлены этим законодательным органом в соответствии с оказанным ему доверием»³.

Согласно философским  и политическим воззрениям Дж. Локка, если абсолютная монархия, построенная  на тирании и беззаконии, находится  в глубоком противоречии с природой человека и общественным договором, то публичная политическая власть, построенная на основе принципа разделения властей, изначально соответствует  естественной природе людей.

Реальное разделение властей  возможно лишь в условиях государственного, а недогосударственного, естественного  существования и состояния отдельного человека и всего общества. Ибо, во-первых, в естественном состоянии, по мнению Локка, «не хватает установленного, определенного, известного закона», который  был бы признан и допущен по общему согласию в качестве «нормы справедливости и несправедливость и служил бы общим мерклом», при  помощи которого разрешались бы между  ними споры.

Во-вторых, в естественном состоянии «не хватает знающего и бес, пристрастного судьи», который  обладал бы властью разрешать  все затруднения в соответствии с установленным законом.

И в-третьих, в естественном состоянии часто «недостает силы, которая могла бы подкрепить и  поддержать справедливый приговор и  привести его в исполнение»¹.

Аналогичные идеи о разделении властей развивались и дополнялись  позднее в работах Ш. Монтескье. В каждом государстве, писал он, «есть  три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами  международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой власти государь или  учреждение создает законы, временные  или постоянные, и исправляет или  отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или  заключает мир, посылает и принимает  послов, обеспечивает безопасность, предотвращает  нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает  столкновения частных лиц. Последнюю  власть можно назвать судебной, а  вторую — просто исполнительной властью  государства»².

Неразрывно связывая идею политической свободы с идеей  гражданской свободы и выступая за строгое соблюдение законов, регулирующих отношения между гражданами и  государством, Монтескье, так же как  и Локк, усматривал в четком разделении и взаимном сдерживании властей  не только реальную гарантию прав и  слобод граждан, но и их защиту от государственного произвола и беззакония.

Отсутствие такого разделения властей, равно как и отсутствие механизма их взаимного сдерживания  друг друга, с неизбежностью ведет, по мнению мыслителя, к сосредоточению власти в руках одного лица, государственного органа или небольшой группы людей, а также к злоупотреблению  государственной властью и произволу.

При рассмотрении истоков  теории разделения властей, равно как  и процесса ее становления и развития, в научной и учебной юридической  литературе совершенно справедливо  указывается, что несмотря на общность многих положений, высказанных Локком и Монтескье в отношении рассматриваемой  теории, учение Монтескье о разделении властей «обладало значительной новизной по сравнению с предшествующими  концепциями»¹.

В чем это проявилось? Во-первых, в том, что Монтескье  соединил либеральное понимание  свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Свобода, доказывал просветитель, «устанавливается только законами и  даже законами основными». А во-вторых, в том, что он более определенно  высказался за включение в состав властей, подлежащих разграничению, судебных органов. Система государственного управления, построенная на основе принципа разграничения властей, в  первую очередь законодательной  и исполнительной власти, дополнялась  у Монтескье принципом независимости  судей.

Рассмотренная им триада в  виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала  классической формулой теории конституционализма.

Идеологически теория разделения властей была направлена против королевского абсолютизма и служила обоснованию  сложившегося в условиях предреволюционной  Франции компромисса буржуазии  и дворянства.

Теория разделения властей  имела и имеет в настоящее  время не только научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей были широко представлены, например, в таких фундаментальных  актах, имевших огромное для своего времени юридическое и политико-практическое значение, как Декларация прав человека и гражданина (1789 г.), в которой  акцентировалось особое внимание не только на индивидуальных правах и  свободах, но и на важности для установления конституционного порядка разделения властей (ст. 16); Конституция Франции 1791 г, где закреплялось принципиально  важное положение о том, что «во  Франции нет власти, стоящей над  законом» и «король царствует  лишь в силу закона, и лишь именем закона он может требовать повиновения» (гл. II, отдел 1, ст. 3); и др.

Следует обратить особое внимание на то, что в Конституции Франции 1791 г., сохранявшей, хотя и ограниченную законом, монархию, в разделе «О государственных  властях» выделялось положение о  что «суверенитет принадлежит всей нации», что он «един, над неотчуждаем  и неотъемлем».

По мере своего становления  и развития теория разделения властей  нашла довольно широкий отклик в  академических и политических кругах не только Англии и Франции, но и  ряда других стран.

Причем если, например, в  Америке она с самого начала пользовалась большим успехом и бралась  на вооружение местными учеными политическими  деятелями, то в Германии ряд ее положений  значительной частью интеллектуальной элиты подвергался сомнению.

Так, в фундаментальной  работе «Общее учение о государстве» Г. Еллинек высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности  в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная  власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся  в руках монарха, когда между  ними может быть достигнуто равновесие.

Такое состояние является, по мнению автора, «политически наименее вероятным, так как соотношение  социальных сил, составляющих основу политического  могущества, крайне редко и уж во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов». Но именно на «такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия» Монтескье  и других ее сторонников, и уже  поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подлежит сомнению ¹.

В России теория разделения властей занимала особое внимание М.М. Сперанского. В своем «Введении  к уложению государственных законов» (1809) он писал в связи с попыткой использования этой теории для «преобразования» самодержавия и стремлением поставить  его в рамки закона, что «нельзя  основать правление на законе, если одна державная власть будет и  составлять закон и, исполнять его». Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни «установления» действовали  в процессе составления закона, а  другие – при их исполнении.

Из троякого порядка государственных  сил, продолжал автор, возникает  «троякий порядок сил установлений». Одно из них «должно действовать  в образовании закона, другое —  в исполнении, третье — в части  судной. Разум всех сил установлений может быть различен».

М.М. Сперанский предлагал  «два различных устройства» самодержавной  власти на основе закона и принципа разделения властей.

Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы  «облечь правление самодержавное» всеми «внешними формами закона, остановив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия».

Главные черты и особенности  такого устройства сводятся, по мнению автора, к тому, чтобы: 1) «установить  сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную», которая  на самом деле была бы «под влиянием и в совершенной зависимости  от власти самодержавной»; 2) силу исполнительную «так учредить, чтобы она по выражению  закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима»; 3) власти судной «дать  все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной».

Данный вариант самодержавного устройства, делал вывод Сперанский, будет лишь казаться «во мнении народном»  действующим. Но на самом деле он никогда  не будет таковым.

Суть второго варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не только «внешними формами  покрыть самодержавие», но и ограничить его «внутреннею и внешнею, существенною силою установлений». Нужно «учредить  державную власть на законе не словами, но самим делом» ¹.

Если, писал автор, предпочтение будет отдано этому варианту, тогда  все «установления» должны быть «расположены на иных правилах».

А именно: 1) законодательное  сословие должно быть так устроено, «чтобы оно не могло совершать  своих положений без державной  власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное»; 2) сословие судебное должно быть так образовано, «чтобы в бытии  своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству»; 3) власть исполнительная «должна быть вся  исключительно вверена правительству». А чтобы эта власть «распоряжениями  своими под видом исполнения законов» не могла бы «ни обезобразить», «ни  совсем уничтожить» их, то она должна быть поставлена под «ответственность власти законодательной».

Сравнивая эти два возможных  варианта преобразования самодержавия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный  вывод в пользу второго как  более совершенного и действенного варианта.

Если первая из сравниваемых между собой потенциальных систем, анализировал он, «имеет только вид  закона», то другая есть существо его». Если первая недолговечна и «издалека  сама готовит себе прекращение», то другая при благоприятных обстоятельствах  «может утвердиться, долгое время без  важных перемен постепенно следовал, за гражданским усовершенствованием». Наконец, если первая может быть «оправданна  в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем

новым умствованиям и особливо тогда, когда народ сей выходит  из анархии с превратными привычками», то вторая «одна может быть свойственна  народу, который имеет более доброго  смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, нелегко убедить простою истиною»¹.