Принцип разделения властей

ГЛАВА I. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

1. Исторические предпосылки возникновения теории разделения властей

Разделение власти — политико-правовая теория, согласно которой государственная  власть должна быть разделена на независимые  друг от друга (но при необходимости  контролирующие друг друга) ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

«Разделение власти возникает  из свойства власти быть отношениями  между субъектами (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, побуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным),  который  воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, её исполнителем. Эта простейшая структура  разделения и передачи власти обычно усложняется, особенно в институциональном  политическом (а также неполитическом — экономическом, правовом, идеологическом) процессе, когда второй субъект передаёт волевой импульс следующему субъекту и т.д. вплоть до конечного исполнителя (процесс, получивший наименование командования, или распоряжения и составляющий сущность власти)»¹. 

Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако, как основополагающий принцип составного учения о демократическом государстве он был сформулирован Д. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье.

Первой научной работой, в которой говорилось о разделение властей можно считать работу Дж. Локка (1632-1704). Локк в своих взглядах во многом придерживался позиции Гоббса, сторонника теории общественного договора. Однако, выражая симпатии монархии, Дж. Локк считает, что она все же должна быть ограничена народным представительством и четко определена законом, обязательным для всех, в том числе и для монарха. Главная угроза свободы, считает Дж. Локк, состоит в неразделенности власти, в ее сосредоточение в руках абсолютного монарха, который сам устанавливает законы и принуждает к их исполнению.

Развил до современного понимания  теорию разделения властей французский  мыслитель Ш.-Л. Монтескье (1689-1755). Еще  в 1721 году в своих «Персидских  письмах» он в сатирической форме осуждал неограниченную монархию во Франции и писал о необходимости ее ограничения. В 1748 году Ш.-Л. Монтескье публикует свой знаменитый труд «О духе законов», в которой помимо критики абсолютизма он противопоставляет ему республиканское государственное устройство с разделением властей. Он делит власть на три ветви: законодательная, исполнительная, судебная. По теории Монтескье все три власти должны были, уравновешивая друг  друга, не дать осуществлять бесконтрольные действия в рамках своей компетенции. «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». Монтескье считает недопустимым объединением хотя бы двух ветвей власти в одни руках (Дж. Локк считал, что в обязательном порядке отделена должна быть только законодательная власть). «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, т.к. можно опасаться, что монарх или сенат будет создавать тиранические законы для того,  чтобы так же тиранически применять их». «Не будет свободы..., если судебная не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем». Если же произойдет соединение трех ветвей власти, то, как считает Монтескье, неизбежно установление жесточайшего деспотизма и полная гибель свободы.

Многие положения, закрепленные в работе Монтескье, нашли свое отражение  в закреплении в конституционных  актах, многие из которых действуют  и по сегодняшний день. Среди этих актов особое место занимают два: Декларация прав независимости Североамериканских Соединенных Штатов от 4 июля 1776 г. И Французская декларация прав человека (1789 г.).

2. Возникновение и развитие теории разделения властей в России

Императорская Россия —  неограниченная, самодержавная монархия. К началу XVIII в. давние традиции ордынской и византийской государственности, богатый опыт московского единодержавия выкристаллизовались в совершенные формы петровского абсолютизма. Законодательные акты того времени содержат достаточно строгие определения самодержавной власти. В толковании одной из статей «Воинского устава» (1716 г.) говорилось: «Его Величество есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианнейший государь, по своей воле и благомнению управлять». Принятый пять лет спустя «Духовный регламент» содержал четкую формулу абсолютизма: «Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам Бог за совесть повелевает».

Без малого двести лет спустя «Основные законы Российской империи», утвержденные Николаем II  23 апреля 1906 г. (в разгар революции, после «Манифеста» 17 октября 1905 г.), провозглашали: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть... Повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть сам Бог повелевает».

Знакомство русского общества с теорией разделения властей, как она была сформулирована в работах английских и французских просветителей, приходится на середину XVIII века. Общепринятой и исключительно популярной стала предложенная Монтескье классификация форм государственного устройства. Помимо французских изданий книги «О духе законов» в 1775 г. в Петербурге был напечатан русский перевод, озаглавленный «О разуме законов, сочинения господина Монтескюия». Государственно-правовые идеи Монтескье широко использовались Екатериной II в работе над «Наказом Уложенной комиссии», их знали и на них ссылались в своих политических сочинениях или проектах Н.И. Панин, Д.И. Фонвизин, С.Р. Воронцов, Н.И. Новиков. Екатерининский «Наказ», в свою очередь, способствовал усвоению основных положений Монтескье широкими кругами русского общества, притом не только дворянского. Вплоть до начала XIX в. для русских политических мыслителей было естественно черпать свою аргументацию в «Наказе», освященном высоким авторитетом Екатерины II.

В 1764 г. в «Секретнейшем наставлении», предназначенном для вступающего в должность генерал-прокурора князя А.А. Вяземского, Екатерина II писала: «Российская Империя столь обширна, что кроме самодержавного государя всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнениях и многое множество страстей в себе разных имеют, которые все к раздроблению власти и силы влекут, нежели одного государя, имеющего все способы к пресечению всякого рода вреда и почитая общее добро своим собственным».

Составляя «Наказ», приуроченный к открытию заседаний Уложенной комиссии в 1767 г., Екатерина II повторила свою мысль открыто и предельно ясно: «Пространное государство предполагает самодержавную власть, так как необходимо, чтобы скорость в решении дел, присылаемых из дальних стран, вознаграждала медленность, происходящую вследствие отдаленности мест.   Вот почему всякая другая форма правления была бы для России не только вредна, но и крайне разорительна».

Аргументация Екатерины II проста, а побудительные мотивы императрицы вполне очевидны, однако характерно, что она считала важным особо оговорить опасность, заключенную в «раздроблении власти». В духе просветительской философии Екатерина II рисовала образ самодержавного монарха, чья важнейшая забота — благо подданных, и именно отсюда, из интересов подданных, ею выводилась необходимость сосредоточения в одних руках и законотворчества, и исполнения закона, и судебной власти. Как государственный деятель и политический писатель, Екатерина II последовательно воплощала принципы просвещенного абсолютизма, в рамках которых учение о разделении властей не представлялось обязательным.

Исторические заслуги  российского абсолютизма, у истоков  которого стоял Петр I, бесспорны, но не следует забывать, что, преобразовывая страну, меняя уклад народной жизни, абсолютизм изменялся и сам. Он проделал достаточно сложную эволюцию от петровского «регулярного» государства, служить которому обязаны все подданные без исключения, до екатерининской монархии, которая готова была оправдывать свое существование заботой о благе граждан Российской Империи. Это были существенные идеологические изменения, но был и некий стержень, что скреплял безудержные порывы Петра I, бездеятельность его слабых преемников и мудрую предусмотрительность Екатерины II.

На протяжении всего XVIII в. — в историко-правовой литературе это осталось как-то незамеченным — наряду с монархом, иногда рядом с ним, иногда и над ним существовал высший коллегиальный орган, где вырабатывались и принимались решения по важнейшим вопросам внутренней и внешней политики, законодательства, администрации и суда. Такой орган, как правило, стоял вне обычного, строго регламентированного государственного устройства, его члены (от 3 до 12 человек, не более) выполняли и другие функции (возглавляли коллегии и ведомства, командовали войсками) и были все без исключения опытными государственными деятелями. Принцип фаворитизма, привычный для XVIII в., здесь не работал.

Петр I делил власть с Консилией министров (с 1708), которая в его отсутствие управляла государством. В 1711 г. ей на смену пришел Правительствующий Сенат из девяти членов, ставший высшим законосовещательным (в отсутствие царя — высшим законодательным) органом. Он ведал администрацией и заботился о правосудии. Именно Сенат на практике воплощал принцип единения властей.

В послепетровское время значение Сената упало, но ему на смену шли, сменяя друг друга, Верховный тайный совет (с 1726) — высший законодательный (наряду с монархом) и исполнительным орган; Кабинет министров (с 1731), имевший как исполнительные, так и законосовещательные (с 1735 г. — законодательные) функции; далее Кабинет ее величества (1741), Конференция при высочайшем дворе (1756), Императорский совет (1761), Совет при высочайшем дворе (1768), который последний раз собирался в декабре 1800 г. и намерение обходиться без которого не в последнюю очередь стоило Павлу I престола и жизни.

Выработанным на протяжении XVIII и. принцип высшего коллегиального руководства соответствовал творческим возможностям абсолютизма, обеспечивал социально-политическую стабильность (дворцовые перевороты в счет не идут) в стране, содействовал росту могущества и авторитета России в международных делах.

Попытки увязать этот принцип, долгое время вполне себя оправдывавший, с принципом разделения властей  предпринимались, но носили ограниченный и, если угодно, ступенчатый характер. В начале царствования Екатерина II столкнулась с конституционно-олигархическими устремлениями «партии» Н.И. Панина, который предложил проект восстановления политических прав Сената, стремясь ограничить самодержавную власть. Чтобы избежать опасности, Екатерина II использовала свою осведомленность в новейших политических теориях и в 1763 г. провела реорганизацию Сената, который был разделен на шесть департаментов. Первый департамент ведал важнейшими «государственными внутренними и политическими» делами: финансы и финансовый контроль, торговля, промышленность, государственные и церковные имущества, охрана прав сословий. Второй департамент ведал делами судебными и межевыми. Функции остальных департаментов, два из которых находились в Москве, были незначительны, а общее присутствие Сената созывалось в исключительных случаях. Тем самым властные возможности Сената заметно ограничивались, но намечалось разделение власти.

С учреждением Совета при  высочайшем дворе, который взял на себя дела, связанные с законодательством, это разделение властей приобрело законченный, хотя далеко еще не совершенный вид. Верховная власть вверяла первому департаменту Сената исполнительную власть, второму департаменту судебную и Совету — законодательную. Понятно, что Екатерина II сохраняла полный контроль над деятельностью всех трех учреждений.

В 1775 г. Екатерина II провела  губернскую реформу — одну из важнейших  административных реформ в истории  императорской России. По этой реформе  отменялось прежнее и очень давнее объединение в ведении губернаторов и воевод административных, финансово-хозяйственных, судебных и полицейских функций. Такое единение властей на местах было признано неудобным, ибо от этого «возрастают своевольство и ябеды». Отныне исполнительная власть на губернском уровне была отделена от судебной. Дальше этого Екатерина II в своем следовании рекомендациям Монтескье не пошла.

Умело используя в необходимых  случаях государственно-политические идеи просветителей, Екатерина II ни разу не переступила той черты, за которой могли возникнуть сомнения в бесспорной ценности самодержавия для России. Вместе с тем она не раз указывала и на необходимость отличать самодержавную власть от самовластия. В «Наказе» она спрашивала: «Какой предлог державного правления?».  И отвечала: «Не тот, чтобы у людей отнять естественную их вольность, но чтобы действия их направить к получению самого большого от всех добра». Главную задачу самодержавного государя Екатерина II видела (здесь влияние Монтескье несомненно) в создании разумных законов и в их строгом исполнении.

Упование на твердую законность, которая определяет права подданных и ограждает их от самовластного произвола, важнейшее достижение политико-правовой мысли екатерининского времени. Законность — необходимое условие самодержавной власти, главный критерий «правильности» российской государственности. Позднее, в николаевское время, это было выражено в 47 статье «Основных Государственных Законов»: «Империя Российская управляется на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих». Тем самым самодержавная власть Императора Всероссийского ограничивалась законом.

Российская действительность не давала, разумеется, оснований говорить о подлинном торжестве твердой законности, единственной гарантией которой служила добрая воля просвещенного монарха. Быстрое превращение самодержавия в самовластие и тиранию современники Екатерины II увидели сразу после ее смерти, с воцарением Павла I. В записке «О древней и новой России» (1811) H.М. Карамзин подвел верный итог этому короткому царствованию: «Павел вошел на престол в то благоприятное для самодержавия время, когда ужасы Французской революции излечили Европу от мечтаний гражданской вольности и равенства... Но что сделали якобинцы в отношении к республикам, то Павел сделал в отношении к самодержавию: заставил ненавидеть злоупотреблении оного».

Не меньшее значение имело  и осмысление событий во Франции, где вместо царства разума и справедливости, обещанного просветителями, господствовали революционный террор и диктатура. Если первые шаги французской революции воспринимались русским обществом с интересом и даже некоторой симпатией, то уже к 1793 г. неприятие революции (и в теоретическом аспекте и в ее практическом воплощении) становится всеобщим. Знаменательны слова В.П. Кочубея, одного из «молодых друзей» Александра I и в будущем видного государственного деятеля, сказанные в 1794 г.: «Если я в прошлом симпатизировал революции, то сейчас я сторонник контрреволюции».