Принцип разделения властей

Русская политическая мысль  начата XIX в. признавала лучшей гарантией против тирании и наиболее разумной формой государственного устройства монархию, как ее понимали тогда в соответствии с определением Монтескье: правление одного лица, ограниченное законом. Требование твердой законности, основанной на усвоенных всеми гражданами понятиях о нравственности и гражданском долге, становится все более настоятельным. Безудержно идеализируя правление Екатерины II, авторы политико-патриотических сочинений возлагали надежды на молодого Александра I, царствование которого должно было стать царствованием законности. Анонимный автор «Песни патриота Александру I» восклицал: «Дай нам законы спасительные, утвержденные на самой природе, законы оплот невинности и добродетели, ужас порока и злодеяний».

«Дней Александровских прекрасное начало» традиционно считается  периодом надежд на обновление государства: воцарение молодого императора предвещало скорые перемены в стране.  Решительно настроенный монарх вполне оправдал ожидания общества и с  первых дней царствования принял за дело реформ. Главной  опорой Александра I в реформаторских начинаниях стал кружок его «молодых друзей» - Негласный комитет, заседания которого скорее носили характер интимных дружеских бесед. Одним из членов которого был граф Павел Александрович Строгонов, он имел привычку фиксировать для себя содержание заседаний, подробно останавливаясь на точке зрения каждого из ораторов.

Обращение просветителей  к проблемам государственного устройства было продиктовано их острой актуальностью.  С одной стороны, возникновение новых концепций являлось следствием уже  свершившихся в Европе перемен – Нидерландской и Английской революций XVII века; с другой стороны, сами новые теории стали предтечей Великой французской революции. 

Победа  революции во Франции  привела к тому, что Екатерина  II была вынуждена принять меры, чтобы оградить страну от ставшего опасным влияния Запада:  революцию она резко осудила, русские просветители подверглись гонениям (5).   Однако императрица в воспоминаниях потомков и современников так и осталась поклонницей просветительских теорий. Павел I , хоть и был воспитан в традициях Просвещения, избрал в отношении западных теорий тактику прямых запретительных мер и всеми силами старался не допустить «брожения умов».  Идеи, которые Павел старался искоренить, пережили его самого: участники заговора 11 марта 1801 года и общество, оперируя терминами французских просветителей, расценили его правление как деспотическое, тем самым отыскав моральное оправдание цареубийству (6).

Опыт отца заставил Александра I декларировать отказ от «деспотизма». Понятие это активно использовалось просветителями.  Посвященная ему статья содержится в «Энциклопедии» Дидро и д’Алабмера: «Деспотизм – это тираническое, произвольное и абсолютное правление одного человека… Поскольку все люди там равны, никому невозможно дать преимущество, и поскольку там все – рабы, то невозможно и какое  бы то  было преимущество… При  деспотическом строе совсем отсутствуют гражданские законы о собственности на землю, поскольку вся она  принадлежит деспоту…  Деспоты не только не могут быть уверены в сохранении  за собой трона, они очень близки к его утрате; не будучи уверены даже в своей жизни, они находятся под  угрозой, что она кончится такой же жестокой трагедией, как и их царствование». (7)

Представление о «деспотизме» император почерпнул не только в  «Энциклопедии!», но и в трудах других просветителей, прежде всего Монтескье. Рассуждая о природе власти и о моделях государства, тот выделил три «природы правления» - республику, монархию и деспотию – и три соответствующие им «принципы правления» - гражданскую добродетель,  честь и страх.  Монархию и республику, в отличие от деспотии, Монтескье считал «умеренным правлением», имеющим целью политическую свободу. Политическая свобода – ключевое понятие его философии – «состоит в праве делать то, что разрешают законы».  Обеспечение политической свободы зависит не от природы правления, а от  принципа правления: необходимо, чтобы власть была  ограничена и чтобы каждому гражданину была гарантирована   личная безопасность. Нельзя допустить, чтобы власть была сосредоточена в руках: это ведет к деспотическому правлению.

У Монтескье Александр нашел и рецепт искоренения деспотизма – теорию разделения властей. Власть необходимо разделить на законодательную (создание, изменение и отмена законов), исполнительную (внутренняя безопасность, дипломатия, оборона) и судебную (наказание преступлений, разбирательство по гражданским искам). Заметим, что теория разделения властей Монтескье  не  предполагает обязательного отправления каждого вида власти отдельным органом, а лишь отвергает возможность сосредоточения всей полноты власти в руках одного органа или лица. Теория разделения властей подразумевала взаимодействие – возможность законодательной власти влиять на исполнительную и наоборот.

Первые шаги Александра I, направленные на ликвидацию деспотизма, вполне соответствовали этим теоретически построениям (12).   Но император не остановился на простом возврате к «веку Екатерины»: он планировал провести в России преобразования, опираясь на современные европейские политические теории.

Принцип разделения властей  был закреплен французской  конституцией 1791 года (14). Российский император обращался  не просто к теоретическим построениям Монтескье, но и к тем из них, которые уже прошли проверку в революционной Франции.

Первоочередной задачей, которую молодой царь поставил перед  собой и остальными членами комитета, стала «реформа порочной администрации» (15). В записках Строгонова основными  недостатками существующей административной системы называются хаос, конфликт между Сенатом и его канцелярией  во главе с генералом-прокурором, противоречия между Сенатом и Непременным советом, отсутствие ответственного министерства, неэффективность прокурорского надзора. Все эти проблемы и должна была решить грядущая административная реформа.

Участники комитета планировали  составить таблицу современного состояния империи (17), работа над  которой была поручена графу Николаю  Новосильцеву. Внутреннее устройство и состояние империи планировалось  рассмотреть, с одной стороны, сквозь призму статистики (таблица состояния  торговли, путей сообщения, сельского  хозяйства и промышленности), с  другой – администрации, которая   включала правосудие, финансы и законодательство. В записках Строгонова не раз встречается  такая трактовка термина «администрация». Например, князь Чарторыский  относил к администрации «народное просвещение, внутренние дела, финансы, правосудие, военное дела, морское дело и т.д.» (18). Таким образом, в представлении членов Негласного комитета термин, в самой   общей трактовке обозначающий «управление», включал в себя и правосудие, и законодательство, и исполнительные органы.

Обозначенная императором  в качестве главной цели реформа  аппарата управления включала в себя преобразование всех государственных  учреждений вне зависимости от их  атрибуции к той или иной ветви  власти, что не противоречит теории Монтескье, но  предполагает ее свободную трактовку. Речь  шла исключительно о поиске наиболее оптимального варианта разделения функций между инстанциями, а  в реальности вся власть продолжала  оставаться в руках императора. Это подтверждается запиской Строганова «Очерк об органическом регламенте  всех ветвей управления Россией» (21).  «Суверен, - утверждал граф, -  является единственным центральным пунктом, где должны оканчиваться все ветви администрации. Этих ветвей тем больше, чем шире кругозор и нужда людей. Все эти ветви не могут непосредственно достичь суверена, не производя путаницы. Они  должны быть разделены и поставлены в зависимости друг от друга по степени важности» (19). Итак, может существовать определенной количество ветвей администрации, число их может увеличиваться  или уменьшаться  в зависимости от нужд государства, но все они подконтрольны императору и являются проводниками его воли.

Итак, Александр I и его «молодые друзья» в процессе разработки реформ обращались к достижениям европейской политической мысли XVIII века, в том числе к наследию Монтескье. Однако к началу XIX столетия члены Негласного комитета имели возможность обратиться не только к первоисточнику, но и к результатам реального законотворчества. Теория разделения властей Монтескье должна была стать теоретической основой грядущей административной реформы в России. Представления российских реформаторов о разделении властей оказались далеки от буквальной трактовки этого понятия. Обращение Александра I к наследию Монтескье обусловлено также стремлением легитимизировать собственное правление и дворцовый переворот, повлекший свержение «деспота» Павла I. Применение теории разделения властей подчёркивало смену деспотического образа правления монархическим, становилось символическим разрывом с предыдущим царствованием. Считавшиеся в обществе либералами Александр и его «молодые друзья» превыше всего ценили хрупкое спокойствие в российском обществе и государстве, тщательно анализировали опыт европейских стран, но не прибегали к слепому заимствованию и подражанию, напротив, молодые реформаторы искали особый российский рецепт «всеобщего счастья».

Но все дальнейшие преобразовательные планы Александра I, включая «Государственную Уставную грамоту Российской Империи», остались на бумаге. «Уставная грамота» была составлена в 1820 г. как готовая к принятию российская конституция, где последовательно проводился принцип разделения властей, где были предусмотрены такие институты, как представительные учреждения, имущественный ценз, независимость суда и судопроизводства от администрации, свобода слова, вероисповедания, печати, неприкосновенность личности, равенство всех перед законом. «Уставная грамота» содержала, наконец, важнейшую норму буржуазного права: «Всякая собственность, на поверхности ли земли находящаяся или в недрах оной сокровенная, какого бы рода ни была, в чем бы ни состояла и кому бы ни принадлежала, признается священною и неприкосновенною. Никакая власть и ни под каким предлогом посягнуть на нее не может. Посягающий на чужую собственность осуждается и наказывается как нарушитель общественного спокойствия».

Отдельные главы «Уставной  грамоты» (всего их было шесть) были посвящены исполнительной, законодательной и судебной власти. Центром, где должно было происходить соединение властей, делался Государственный Совет, общее собрание которого должно было рассматривать и разрабатывать проекты законов, контролировать деятельность министерств, представлять императору материалы о злоупотреблениях администрации, решать вопросы виновности или невиновности «чиновников управления». Принципиальное значение имела следующая статья: «Суды и лица, носящие звания судей, в отправлении обязанности, на них возложенной, действуют по законам и независимо ни от какой власти».

После 1820 г. «Уставная грамота» и ее принципы были надолго и прочно забыты, как были забыты попытки Александра I преобразовать самодержавную монархию в конституционную. «Уставная грамота» с ее гордым утверждением: «Да будет российский народ отныне навсегда иметь народное представительство» стала вершиной и одновременно завершением Александровского либерализма, после чего во внутренней политике России, как повсеместно во всей Европе, утвердились охранительные, меттерниховские принципы.

Неудача Александра I стала  помимо других аспектов и неудачей теории разделения властей на русской почве. Опыт XVIII — начала XIX вв., опыт Екатерины II и Александра I свидетельствовал, что главной, временами же и единственной творческой, созидательной силой в России выступает верховная власть. Не монарх (слабые правители XVIII в. тому пример) — но высшее коллегиальное руководство, соединившее в своих руках исполнительную, законодательную и судебную власти и имевшее право «самодержавной инициативы» во всяком деле государственной важности. Ни народные массы, невежественные и достаточно пассивные, ни те или иные сословия и сословные группы, ни общественное мнение, ни армия не служили противовесом «самодержавной инициативе».

Парадоксальным подтверждением обаяния «самодержавной инициативы» служит пример декабристов, политических противников самодержавия, высоко ставивших, однако, авторитет и возможности верховной власти. Декабристы не вышли за пределы политических представлений своего времени. «Конституция» H.М. Муравьева, «Русская правда» П.И. Пестеля, «Правила соединенных славян», требования, выработанные накануне 14 декабря, предполагали тот или иной вид ликвидации крепостного права, сословных привилегий, установление представительного правления, гарантии гражданских прав и свобод. Независимо от намеченной формы государственного устройства (конституционная монархия, которая кажется заимствованной из «Уставной грамоты» — у Муравьева, республиканское правление — у Пестеля) проекты декабристов свидетельствовали о глубокой осведомленности их авторов в современной им западноевропейской политической теории, особенно в классической доктрине французского либерализма. Подобно Б. Констану декабристы отделяли социальные проблемы от борьбы за достижение политических и гражданских свобод, выступали против прямого участия народа в делах правления, особое внимание уделяли конституционным гарантиям.

Поражение декабристов оказало  глубокое и долгое воздействие на русское общество. Надолго была скомпрометирована республиканская идея, равно как и стремление к насильственным политическим преобразованиям, идущее не от верховной власти, но «снизу», от революционного меньшинства. Главный урок Александровского времени, урок Александра I, Сперанского и 14 декабря — необходимость соразмерять политические идеалы и реформаторские проекты с выработанными десятилетиями политическими навыками и традициями, с уровнем развития народа, с его понятиями, часто отсталыми и неразвитыми. Время поставило вопрос о цене преобразований (события во Франции и Павловский деспотизм делали почти безнадежными усилия в духе Петра I), о готовности граждан России к разрыву с живой повседневностью во имя будущего, творимого по рекомендациям политико-философской теории.

С николаевского времени  теория разделения властей не вызывала интереса у русской общественности как радикального, так либерального и консервативного направлений. Причина — усвоение политических традиций, созданных всем ходом русской истории, традиций, преодолеть «которые не считали нужным просветители екатерининского «золотого века» и не смогли преодолеть реформаторы Александровского времени.

Социальные и административные реформы, проведенные в 60—70-е годы XIX в., были последним крупным успехом «самодержавной инициативы». Значение великих реформ громадно, но обращает на себя внимание то обстоятельство, что правительство принципиально избегало в своей реформаторской деятельности касаться органов высшего государственного управления. Любые покушения на устои самодержавной власти, даже если они имели вид скромных конституционных проектов, представленных высшими сановниками (вел. кн. Константин Николаевич, министр внутренних дел П.А.Валуев), отвергались.