Принцип разделения властей

В сфере государственного управления и высшей администрации до начала XX в. оставались неизменными принципы, закрепленные в «Своде законов», работа над которым проводилась в николаевское время под руководством Сперанского и была завершена к 1832 г. «Свод законов» знал принцип разделения властей, который не распространялся, разумеется, на прерогативы самодержавной власти. С особой полнотой и тщательностью принцип разделения властей оговаривался в отношении прав и обязанностей министерств. Власть законодательная, как составляющая ведение Государственного совета, и власть судебная, как принадлежащая Сенату и судебным местам, были исключены из функций министров: «Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному: никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установляемы властию министра». И далее: «Никакое министерство само собою никого судить и никаких тяжб решить не может». Министерствам, число которых на протяжении XIX в. практически не менялось, принадлежала исполнительная власть: «В порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления».

Функциональное разделение властей, установленное «Сводом законов», вносило определенный порядок в работу государственного механизма, облегчало работу бюрократического аппарата, но оно не могло заменить отсутствие подлинной политической системы независимых и взаимно уравновешивающих ветвей государственной власти. Не могло оно заменить и высшего коллегиального руководства, которое было мощной творческой силой абсолютизма в XVIII в.

Из реформ Александра II наибольшее политико-правовое значение имели земская и судебная. Судебная реформа 1864 г. имела целью «водворить в России суд скорый, правый, милостивый равный для всех подданных, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе... уважение к закону». Создатели судебных уставов стремились к осуществлению давней мечты о твердой законности, они вводили новые принципы судоустройства и судопроизводства: несменяемость судей и судебных следователей, независимость суда, гласность и публичность судебных заседаний, состязательность, институты адвокатуры, присяжных заседателей, выборный мировой суд, нотариат. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. отвечали основным требованиям буржуазного права (правда, сохранялась сословная неравноправность граждан). Они гарантировали функциональную независимость судебной власти и высоко поднимали авторитет судебных мест. Вместе с тем говорить о политической независимости судебной власти в пореформенной России невозможно.

Определенную роль в российской общественно-политической системе  играли органы местного самоуправления, созданные земской (1864) и городской (1870) реформами. На губернском и уездном уровнях, в крупных городах создавались земские органы, решавшие местные народнохозяйственные и культурно-просветительские задачи. Выборы в земские учреждения и городские думы осуществлялись на основе сложной избирательной системы, которая делила избирателей по сословным и имущественным признакам. Деятельность земских учреждений проходила под общим надзором губернаторов и министерства внутренних дел.

Навыки участия в местном  самоуправлении давали гражданам Российской Империи определенный политический кругозор, вели к формированию земско-конституционного движения, идеологи которого мечтали об «увенчании здания», иными словами — о создании общероссийского земского представительства. В 60—80-е годы XIX в. не раз возникали проекты созыва Земской думы или Земского собора. Особенную активность земцы-конституционалисты проявляли в конце 70-х годов, когда харьковское, полтавское, тверское, черниговское и саратовское земства обратились к Александру II с адресами, содержавшими пожелание конституции. Событие 1 марта 1881 г., отклонение Александром III так называемой «конституции» М.Т. Лорис-Меликова (в действительности речь шла о призвании «сведущих» людей для обсуждения вместе с правительственными сановниками местных нужд) положили конец конституционным иллюзиям.

В начале XX в. кризис абсолютизма привел к кризису российской государственности. Разумеется, огромную роль здесь сыграли и другие факторы, прежде всего социальные и национальные, но несомненно, что нежелание самодержавной власти трезво оценивать реальность (Николай II не скрывал своих симпатий к Павлу I), отсутствие политических механизмов, которые могли бы снижать напряжение в обществе, равно как и экстремизм значительной части самого общества, — все это неизбежно вело страну к революции.

Попытка перестроить государственный  порядок, предпринятая в 1905—1906 годах, была вынужденной, непоследовательной и запоздалой. Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» как будто бы давал основание говорить о превращении Российской Империи в конституционную монархию. Но «Основные законы» 23 апреля 1906 г. не только подтверждали принадлежность верховной самодержавной власти Императору Всероссийскому, священность и неприкосновенность особы царя, но и его неограниченное право в издании законов, верховном руководстве финансами, внешними сношениями, армией, в назначении высших чиновников. Компетенцию органов законодательной (Государственная дума, Государственный совет) и исполнительной (Совет министров) власти «Основные законы» определяли достаточно туманно. В частности, важное значение имело ограничение права законодательной инициативы Государственной думы, которая могла возбуждать дела об отмене или изменении действующих и издании новых законов «за исключением основных государственных законов». 

Непоследовательность в  реализации принципа разделения властей, крайняя усложненность и запутанность в решении государственных вопросов, характерные для России думского периода стали одной из причин неудачи реформаторской деятельности П.А.Столыпина, который склонен был действовать испытанными методами «самодержавной инициативы», но был лишен необходимым на то политических средств.

Для полноты картины следует  сказать, что действовавшие и  России начала XX в. общественные группы и политические партии не считали сколько-нибудь важным принцип разделения властей. Революционные партии, как когда-то Пестель и народовольцы, делали ставку на революционную диктатуру. В программе РСДРП речь шла о низвержении царского самодержавия и о замене его «самодержавием народа». Эсеровская программа содержала положение о «временной революционной диктатуре» и неопределенное указание на необходимость агитировать за созыв Учредительного собрания «для ликвидации самодержавного режима и переустройства всех старых порядков в духе установления свободного народного правления, необходимых личных свобод и защиты интересов труда».

Программа либеральной конституционно-демократической партии констатировала: «Конституционное устройство Российского государства определяется основным законом. Россия должна быть конституционной и парламентской монархией». Никакого описания механизма разделения властей кадетская программа, в составлении которой принимали участие видные российские юристы, не содержала. Объяснение тому — в следовании национальным политическим традициям, согласно которым успех или неудачу политического, социального или экономического действия определяла сила (или бессилие) верховной власти.

Исторический опыт Российской Империи XVIII—XX вв. со всей определенностью свидетельствует о сознательном отказе всех активных участников политической жизни (от верховной власти до революционного подполья) от перенесения рекомендаций теории разделения властей на российскую почву. Россия не знала ни подлинного стремления к разделению властей, хотя бы в виде четко разработанных политико-правовых проектов, ни тем более механизмов практической реализации пожеланий Монтескье и Б. Констана.

1.3.  Основные положения принципа разделения властей

Конституция РФ 1993 года закрепила  принцип разделение властей на три  различные ветви - законодательную, исполнительную и судебную, органы которых выполняют свои полномочия самостоятельно.

Каждая ветвь власти предназначена  для осуществления определенных функций государства. Основное назначение законодательной власти - "выявить  право и сформулировать его в  виде положительных законов, обязательных для всех граждан...". "Исполнительная власть в свободном государстве  предназначена для исполнения законов, устанавливаемых законодательной  властью".   Задача судей в  том, чтобы решения и приговоры "всегда были лишь точным применением  закона. Судебная власть карает преступления и разрешает столкновения частных  лиц".   Однако, "хотя органы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном обособлении, а  лишь об относительной их самостоятельности  и одновременном тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в  пределах их полномочий".

Во-вторых, должна действовать  система сдержек и противовесов, дабы власти контролировали действия друг друга. «Взаимовлияние законодательной и исполнительной властей гарантирует реальность права, которое, в конечном счете, отражает компромисс сталкивающихся воль и интересов различных социальных слоев и сил... За нарушение законов министры могут быть привлечены законодательным собранием к ответственности. В свою очередь, исполнительная власть в лице государя сдерживает от произвола законодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решения законодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускает собрание...». Безусловно, сейчас предусмотрен намного более разнообразный и эффективный механизм «сдержек и противовесов», чем тот, который мы видим в трудах Ш. Монтескье, однако уже в его работах были заложены основные принципы и институты, посредством которых взаимодействуют органы государственной власти.  В наше время, как правило, «законодательная власть ограничивается референдумом, президентским правом вето, Конституционным Судом, а внутренним ее ограничением является двухпалатное построение Парламента».  «Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняя разделенность между Президентом и Правительством, федеральной и региональной властью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из всей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судей».

В связи с информатизацией  общества в XX веке в современной  теории государства и права принято  выделять еще одну ветвь власти – «четвертую власть» - средства массовой информации. Дело в том, что телевидение, радио, печать и другие средства массовой информации, ставшие в наше время доступными почти всем слоям населения, не просто информируют общество  о тех или иных политических событиях, но и навязывают людям свою оценку происходящего, свои идеалы, они имеют возможность манипулировать общественным мнением. Даже в недемократических государствах, где точка зрения «масс» проявляется лишь в критических ситуациях (революции и т.п.), правительства понимают всю значимость влияния «четвертой власти» на людей и пытаются регулировать и использовать эту власть в своих интересах (вспомнить хотя бы положение средств массовой информации в России в советский период, да и в более ранние периоды истории нашей страны). В демократических государствах «четвертая власть» - это реально действующая сила, не считаться с которой никто не может, нельзя просто запретить деятельность какой-либо газеты, телепрограммы и т.п. Нам трудно представить себе предвыборные кампании без участия средств массовой информации, ни один закон не будет действовать, пока он не опубликован,  то есть «четвертая власть» является необходимой частью функционирования системы государственных органов. Средства массовой информации играют очень важную роль в системе «сдержек и противовесов», сдерживая действия органов государства. В результате столь широкого влияния на жизнедеятельность государства и общества можно с уверенностью назвать средства массовой информации «четвертой властью».

Таковы основные изменения (дополнения), которые претерпела концепция  разделения властей за более чем  двухсотлетнюю историю своего существования, эта теория нашла очень широкое  применение в государственно-правовой практике многих стран. Каковы же результаты? Прежде всего, теория разделения властей  явилась одним из основных гарантов прав и свобод человека, именно в  тех странах, где реализация данной концепции имеет наиболее прочные  традиции, демократические принципы нашли самое широкое применение. Второе преимущество государственной  системы, основанной на принципе разделении властей - это относительная стабильность внутриполитического положения  государства, потому что разделение властей позволяет выходить из критических  ситуаций на основе норм конституции, посредством консенсуса социальных сил.  Вообще, сейчас трудно судить о  результатах применения теории разделения властей на практике потому, что  применение этого принципа невозможно отделить от других тенденций в развитии государств: стремление к демократии, созданию гражданского общества и правового государства.

ГЛАВА 2. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ

2.1. Законодательная власть

В системе разделения властей  законодательная власть призвана устанавливать  посредством принятия законов определенные правила поведения и осуществлять контроль их исполнения.

На первый взгляд у каждой из ветвей власти свое предназначение, свои задачи и функции. Однако законодательная  власть в системе разделения властей  занимает первостепенное место. Во-первых, ею устанавливаются правила поведения  по отношению к другим ветвям государственной  власти. Во-вторых, определяя организацию  и функционирование исполнительной и судебной власти, она выполняет  свою ориентирующую роль по отношению  к ним, что не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на качественное и продуктивное функционирование. В-третьих, законодательная власть выполняет  также контрольную функцию, проверяя качество и своевременность реализации законов.

Главная задача законодательной власти - принятие законов, имеющих юридическую силу, регулирующих важнейшие общественные отношения и реализуемых в основном другими ветвями власти.

Следовательно, можно определить законодательную власть как обособленную сферу государственной деятельности, осуществляющей в установленном  законом порядке непосредственно  народом или представительными  органами разработку и принятие законодательных  решений, а также контроль их реализации.