Организация и механизмы реализации бюджетного контроля в РФ

  В каждом федеральном округе РФ созданы  специальные совещательные органы - методические советы ФСФБН, в состав которых входят руководители территориальных управлений Службы. Такая система позволяет более эффективно принимать решения на уровне центрального аппарата Росфиннадзора, так как предполагает предварительное обсуждение возникающих вопросов с методическими советами, и затем на уровне отдельных территориальных управлений²⁸.

  Что касается территориальных органов Росфиннадзора, то в настоящее время функционирует 78 территориальных управлений. Как и ФСФБН, каждое из них обладает статусом юридического лица. Как уже было сказано, их деятельность регламентируется утвержденным Министерством финансов РФ Положением о территориальных органах ФСФБН. Так, подробно регулируются полномочия этих органов, закрепляются права и обязанности руководителя и сотрудников территориальных управлений. В целом в литературе отмечается, что ФСФБН сохранила территориальный контрольно-ревизионный аппарат, существовавший у Министерства финансов РФ в субъектах РФ²⁹.

  ФСФБН вправе издавать правовые акты, не носящие  нормативный характер. В частности, можно привести в пример Приказ ФСФБН  от 10.11.2004 г. № 99 «О полномочиях руководителей  территориальных управлений ФСФБН по определению периодов работы, включаемых в стаж государственной службы», Приказ ФСФБН от 17.11.2004 г. № 102 «О должностных лицах ФСФБН, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях».

  Безусловно, принятие подобных внутриведомственных  актов необходимо для регулирования  и осуществления контроля за деятельностью  как центрального аппарата, так и  территориальных органов Службы.

  Вопрос  издания Росфиннадзором актов, дающих толкование каким-либо нормам права, представляется достаточно спорным, однако такие акты существуют. Например, письмо ФСФБН от 23.11.2004 г. № 43-01-09-25/1644 содержит разъяснения, касающиеся полномочий территориальных органов Росфиннадзора в сфере производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

    В соответствии со смыслом  административной реформы только  федеральные министерства наделены  нормотворческими функциями. Данное  письмо ФСФБН может быть рассмотрено как акт, содержащий нормы права и имеющий обязательную силу. С нашей точки зрения, издание таких актов должно входить в полномочия Министерства финансов РФ. С другой стороны, анализ конкретной ситуации, сложившейся в системе федеральных органов исполнительной власти, выявляет, что возложение этих полномочий на министерства не всегда возможно и эффективно. Во-первых, это создает большой объем работы в рамках министерства. Во-вторых, на уровне федеральных служб проще реально оценить сложившуюся ситуацию и дать конкретное толкование или разъяснение. Наконец, рассуждая с практической точки зрения, отметим, что наличие более подробного регулирования лучше, чем его отсутствие. Кроме того, граждане и организации вправе обжаловать принятые нормативные акты. Таким образом, для поиска оптимального решения в сложившейся ситуации необходимо исследовать проблему со всех сторон.

  Изучая  вопросы взаимоотношений ФСБН с  иными органами государственной  власти заметим, что в этой сфере  возникает множество проблем. Ввиду отсутствия ясной и четко урегулированной системы органов финансового контроля, существуют как пробелы в некоторых сферах финансового контроля, так и, напротив, дублирование функций различными органами. Остановимся лишь на двух проблемах: взаимодействии Росфиннадзора со Счетной палатой РФ и взаимоотношениях ФСФБН с Министерством финансов РФ.

  Наибольшие  проблемы, по нашему мнению, возникают  в ходе функционирования и взаимодействия ФСФБН и Счетной палаты РФ. До сих пор среди ученых и государственных чиновников не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее важен и как должны быть распределены полномочия между ними³⁰.

  Существует  точка зрения, что объективный  финансовый контроль может осуществлять только Счетная палата как единственный самостоятельный и независимый орган. Однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию РФ. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой и некая координация деятельности Счетной палаты РФ и ФСФБН.

  Чрезвычайно важно и взаимодействие ФСФБН  и Министерства финансов РФ. В связи  с тем что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается в основном на Министерство финансов РФ. Для обеспечения эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Министерство финансов РФ должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то что ФСФБН находится в ведении данного министерства, она не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью, самостоятельно реализует свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 г., состоит не в создании иерархической системы «федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство», а в четком разграничении компетенции обозначенных федеральных органов исполнительной власти³¹.

  Итак, ФСФБН в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные  полномочия в финансово-бюджетной сфере.

  Важной  характеристикой Службы является то, что ее деятельность распространяется на отношения в финансово-бюджетной  и валютной сферах. ФСФБН, таким образом, обладает уникальным набором задач. Представляется неверным оспаривать ее самостоятельность в отношениях с Министерством финансов РФ, так как их полномочия законодательно разграничены. Объективность проводимого финансового контроля не может быть оспорена лишь на основании того, что в новой системе федеральных органов исполнительной власти деятельность Службы координируется Министерством финансов РФ.

  Представляется, что сейчас наиболее важно определить роль и место Росфиннадзора в  отношениях со Счетной палатой РФ. Полномочия двух органов во многом схожи как по контролируемым субъектам  и по видам их деятельности, так и по формам проводимых контрольных мероприятий. Постоянные столкновения и противостояние двух этих органов отражаются на эффективности финансового контроля.

  Между тем, несмотря на относительно недолгий период существования, ФСФБН ведет достаточно эффективную работу по осуществлению финансового контроля в сфере соблюдения бюджетного и валютного законодательства. Оценивая необходимость создания такого органа государственного финансового контроля, как Росфиннадзор, и действенность проводимых им мероприятий, можно отметить ряд положительных моментов.

  Впервые в системе федеральных органов исполнительной власти создан обособленный орган, основной задачей которого является именно финансовый контроль в бюджетной и валютной сферах. Вплоть до 2004 г. данные задачи возлагались на департаменты внутри Министерства финансов РФ, что вызывало сомнения в объективности проводимых мероприятий. Росфиннадзор обладает развитой системой территориальных органов, которые действуют в рамках общего плана, утверждаемого ежегодно. Таким образом, финансово-бюджетный и валютный контроль проводятся в масштабе всей страны. Деятельность ФСФБН достаточно регламентирована и осуществляется в соответствии с ежегодным планированием. В соответствии с официальной статистикой мероприятия Службы достигают необходимого результата и способствуют выявлению различных правонарушений в области федерального бюджета и в валютной сфере. Отметим также, что в 2010 г. Министерство финансов РФ высоко оценило работу Росфиннадзора, охарактеризовав ее как успешную³².

  С другой стороны, существуют и отрицательные  моменты. Это недостаток нормативного регулирования деятельности Росфиннадзора и отсутствие необходимых процедур для эффективной работы. Необходимо законодательно определить место и роль каждого органа государственного финансового контроля в единой системе, выработать общие принципы и методологическую базу их деятельности, обеспечить механизмы согласованного функционирования. Функции и статус ФСФБН нуждаются в конкретизации и уточнении. Остро стоит проблема недостаточно четкого разграничения полномочий с другими органами финансового контроля и несовершенства механизма взаимодействия с ними. Задачи органов государственного финансового контроля недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо.

    Специалистами единогласно признается  необходимость создания Единой  концепции и системы государственного  финансового контроля. Принятие  соответствующего законодательного  акта позволило бы унифицировать  порядок проведения финансового контроля, разграничить и четко определить полномочия различных органов, избежать как пробелов в осуществлении финансового контроля, так и дублирования полномочий различных органов. Нужно сказать, что эффективное взаимодействие необходимо с органами финансового контроля как федерального, так регионального и местного уровня. Должны развиваться взаимоотношения и с иными органами в системе органов государственной власти.

  Названные проблемы характерны для всех финансово-контрольных  органов РФ на данном этапе развития. Их решение должно осуществляться на уровне системы государственного финансового контроля, а не отдельного органа. Цель же конкретного органа государственной власти состоит в четком выполнении его задач в соответствии с едиными стандартами, при строгом соблюдении законодательно установленных правил и ограничений.

  В 2006 г. Росфиннадзором был разработан проект единых стандартов государственного финансового контроля для контрольных  органов исполнительной власти, однако для их принятия необходимо внести поправки в БК РФ. По прогнозам руководителя Росфиннадзора, этот процесс займет достаточно много времени и может быть завершен не ранее чем в 2010 г.³³

  Для построения эффективной системы  государственного финансового контроля необходимо начинать с ее отдельных составляющих. Так, эффективная деятельность и совершенствование нормативного регулирования полномочий Росфиннадзора имеют значение для выработки единой концепции финансового контроля в Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  Глава 2. Бюджетный контроль органов исполнительной власти бюджетов субъектов  РФ (на примере Республики Дагестан)

           При рассмотрении системы органов субъектов РФ, созданных для осуществления бюджетного контроля, необходимо опираться на положения БК РФ. Так, согласно статье 270 БК РФ контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

  Кроме того, в соответствии со статьей 270.1 БК РФ органы исполнительной власти вправе создавать подразделения внутреннего  финансового аудита (внутреннего  контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

  В соответствии со статьей 34 ранее упомянутого  Закона Республики Дагестан «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Дагестан»,  финансовый контроль, осуществляемый высшим исполнительным органом государственной власти Республики Дагестан, органами местного самоуправления, осуществляют соответственно финансовый орган Республики Дагестан и финансовые органы муниципальных образований, главные распорядители, распорядители средств краевого бюджета, местных бюджетов.

  Финансовые  органы Республики Дагестан и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.

  Для осуществления указанного контроля финансовым органом Республики Дагестан органы исполнительной власти Республики Дагестан и иные участники бюджетного процесса обязаны предоставлять ему всю необходимую информацию.

  Органы  государственного и муниципального финансового контроля, созданные соответственно высшим исполнительным органом государственной власти Республики Дагестан и органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней.

  Финансовым  органом исполнительной власти Республики Дагестан является Департамент по финансам, бюджету и контролю Республики Дагестан.

  Данный  департамент действует в соответствии с постановлением  Главы администрации  края от 31.01.2002 г. № 95 «О положении, структуре и штатном расписании Департамента по финансам, бюджету и контролю Республики Дагестан».

  Рассматриваемый орган обеспечивает в установленном  порядке исполнение краевого бюджета  по доходам и расходам, осуществление в соответствии с законодательством корректировки бюджетных назначений с учетом динамики цен и фактических поступлений доходов в краевой бюджет; осуществляет учет операций по движению средств краевого бюджета и внебюджетных средств бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств краевого бюджета по смете доходов и расходов, через лицевые счета главных распорядителей и получателей бюджетных средств, открытые в Департаменте;  организует и осуществляет предварительный контроль за целевым использованием средств краевого бюджета при системе его казначейского исполнения.