Организация и механизмы реализации бюджетного контроля в РФ

  Федеральное казначейство относится к числу  федеральных служб, обладающих расширенными функциями¹⁷. Применительно к федеральному бюджету можно выделить две основные функции Федерального казначейства: 1) кассовое исполнение федерального бюджета; 2) осуществление финансового контроля за расходованием средств федерального бюджета.

  Рассматривая  работу органов Федерального казначейства, большинство авторов в основном акцентируют свое внимание на их деятельности в области исполнения федерального бюджета РФ и управления доходами и расходами бюджета. Вместе с тем казначейство является единственным федеральным органом государственного финансового контроля в России, для которого приоритетным направлением деятельности служит превентивный характер контроля.

  В контрольной деятельности казначейства можно выделить два направления: контроль доходов и контроль расходов государства. Причем полномочия в сфере контроля исполнения доходной части бюджета значительно уже по сравнению с полномочиями при контроле за расходной частью. При этом контрольные действия осуществляются и по горизонтали, и по вертикали. Казначейский контроль за исполнением бюджета имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия. По критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций он подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

  Федеральное казначейство осуществляет контроль над:

  1) непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

  2) непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами  источников финансирования дефицита  федерального бюджета между администраторами  источников финансирования дефицита  федерального бюджета, над утвержденными  им бюджетными ассигнованиями;

  3) непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств  федерального бюджета, над доведенными  до них лимитами бюджетных  обязательств и (или) бюджетными  ассигнованиями;

  4) непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

  5) соответствием содержания проводимой  операции коду бюджетной классификации  Российской Федерации, указанному  в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

  6) наличием у получателя средств  федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии  с порядком санкционирования  расходов, установленным Министерством  финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств¹⁸.

  Однако  функциональные возможности казначейского  контроля в РФ используются не в  полной мере. Анализируя развитие и  современное функционирование казначейских служб иностранных государств, где  данный орган власти используется еще и как «финансовый менеджер», специалисты в области бюджетного права и процесса предлагают постепенно внедрять в российскую практику аналогичные задачи и дополнительные функции органов Федерального казначейства, способствующие повышению эффективности использования бюджетных средств за счет более эффективного управления поступающих в федеральный бюджет доходов¹⁹.

  К числу проблем, затрагивающих непосредственное функционирование службы Федерального казначейства, авторы справедливо относят  обеспечение данной структуры квалифицированными кадрами; отсутствие технологий, обеспечивающих четкую связь различных ведомств по горизонтали в процессе их совместной деятельности по контролю за исполнением федерального, а в перспективе и остальных бюджетов²⁰.

  Помимо  норм Бюджетного кодекса РФ и Положения о Федеральном казначействе, порядок осуществления процедур бюджетного контроля и привлечения к ответственности нарушителей устанавливается Инструкцией «О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ»²¹, а также актами самого Казначейства, например - письмом от 06.02.2006 г.  № 42-7.1-15/5.1-50 «О полномочиях органов Федерального казначейства по проведению дополнительного контроля за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд»²².

    Еще одним источником норм, регулирующих  статус Федерального казначейства  как органа бюджетного контроля, является ежегодно принимаемый  закон о бюджете. Так, в соответствии с п. 4 ст. 23 Федерального закона от 24.11.2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»²³, при установлении факта незакрытия в учреждениях Центрального банка РФ и кредитных организациях счетов в валюте РФ по учету средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и счетов в валюте Российской Федерации для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности бюджетными учреждениями субъектов РФ (муниципальными бюджетными учреждениями), Федеральному казначейству и его территориальным органам предоставлено право направлять в учреждения Центрального банка РФ и кредитные организации представления о приостановлении операций на указанных счетах в порядке, установленном Министерством финансов РФ²⁴.

  Порядок приостановления органами федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях  Центрального банка РФ и кредитных  организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, утвержден Приказом Министерства финансов России от 11.12.2006 г. № 171н²⁵. Им регламентировано взаимодействие органов федерального казначейства и кредитных организаций по вопросу приостановления операций на счетах бюджетных учреждений, открытых в учреждениях Банка России и кредитных организациях.

  Таким образом, Федеральное казначейство РФ является основной государственной  структурой, осуществляющей предварительный  и текущий контроль за исполнением федерального бюджета. Организация действенного казначейского контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью является из главных приоритетов современной экономической политики российского государства.

  Однако  в настоящий момент нельзя с уверенностью сказать, что все финансовые ресурсы  государства находятся под контролем органов Федерального казначейства и что существующий контроль обеспечивает полную защиту средств государства. На наш взгляд, необходимо расширить контрольные полномочия органов казначейства, причем в области осуществления предварительного и текущего казначейского контроля. Это позволит стать казначейству основным государственным органом текущего контроля и одним из основных в вопросе предварительного казначейского контроля. В целях повышения уровня последующего контроля целесообразно, чтобы информация, полученная органами казначейства при осуществлении превентивного контроля, своевременно доводилась ими до органов, осуществляющих последующий контроль. Таким образом, можно будет говорить о системе, включающей все формы государственного финансового контроля.

  Еще одним органом, осуществляющим бюджетный  контроль, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Российской Федерации (далее – ФСБН, Росфиннадзор). Она была образован в ходе административной реформы на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.

  Действительно, отделение органов, осуществляющих финансовый контроль, представляется прогрессивным шагом в целях более эффективного осуществления контрольно-надзорных мероприятий. Однако нельзя забывать, что ФСФБН находится в ведении Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности. В связи с этим нередко возникает вопрос о степени независимости ФСФБН и самостоятельности реализации ее функций.

    Некоторые авторы полагают, что  ФСФБН осуществляет внутриведомственный  контроль по отношению к государственному  сектору экономики и организациям, получающим бюджетные средства. С нашей точки зрения, такая позиция необоснованна, так как Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, обладающим определенным кругом полномочий, собственной организационной структурой, и осуществляет функции по контролю и надзору за различными субъектами правоотношений, связанными с финансовой деятельностью государства. Кроме того, согласно определению, данному в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г., органы внутреннего финансового контроля должны создаваться внутри органа государственной власти и проверять лишь деятельность данного государственного органа.

    Действительно, внутренний финансовый  контроль существует и внутри ФСФБН, однако это представляется важным для любой организации, основная же деятельность Службы связана с проведением внешнего финансового контроля. Нет оснований для того, чтобы говорить о внутреннем финансовом контроле, когда речь идет о проведении контрольных мероприятий вне рамок самого Росфиннадзора.

  В соответствии с постановлением Правительства  РФ от 08.04.2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора» Росфиннадзор был наделен контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной сфере, а также полномочиями по валютному контролю. Полномочия и вопросы организации деятельности Службы получили отражение в постановлении Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».

  В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования ФСФБН был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 11.07.2005 г. № 89н «Об  утверждении Положения о территориальных  органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»²⁶. Данное Положение регулирует как полномочия, так и организационные основы деятельности территориальных органов Росфиннадзора, возникших на месте соответствующих контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ.

  Важнейшим законодательным актом, регулирующим основы деятельности Росфиннадзора  как органа государственного финансового  контроля, является Бюджетный кодекс РФ.

    Статья 164 БК РФ относит ФСБН  к участникам бюджетного процесса  на федеральном уровне, а в  соответствии со статьей 268 она осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

  Также Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением  органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

  Надо  заметить, что данные нормы БК РФ предлагают рамочное регулирование, обозначают лишь основные направления деятельности и предполагают принятие дополнительных нормативных актов в целях более подробной регламентации деятельности Росфиннадзора. К настоящему моменту не существует достаточного правового регулирования этих вопросов, не уточнены формы и порядок осуществления указанных полномочий. Таким образом, необходимо как можно скорее провести масштабную работу по разработке необходимых законодательных и подзаконных актов, наличие которых позволило бы усовершенствовать систему проводимых мероприятий, придать ей черты законности²⁷.

  Обратим внимание на некоторые важные организационные аспекты деятельности Росфиннадзора, урегулированные в подзаконных актах различного уровня. В Положении о ФСФБН закреплено, что деятельность Службы осуществляется непосредственно и через ее территориальные органы. Что касается организации деятельности самой службы, то необходимо отметить, что ее возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ. Круг его прав и обязанностей, персональная ответственность также регламентируются Положением о ФСФБН. Структуру центрального аппарата ФСФБН составляют управления (согласно Постановлению Правительства РФ от 08.04.2004 г. № 198 их может быть не более 10), каждое из которых, в свою очередь, состоит из нескольких отделов. Наименования управлений позволяют составить представление о содержании деятельности Службы.