Финансовый механизм, его роль в реализации финансовой политики

Наряду с этим следует отметить, что система  распределения доходов, механизмы  межбюджетного регулирования между  уровнями местных бюджетов разнородны и нестабильны. Имеют место частые уточнения местных бюджетов в  ходе их исполнения.

Таким образом, исходя, из обозначенных выше проблем в предстоящем  среднесрочном периоде меры по дальнейшему  совершенствованию системы государственного управления в стране должны быть, направлены на оптимизацию государственных  функций и их эффективное распределение  между всеми уровнями государственного управления.

На современном  этапе развития страны, исходя из необходимости  дальнейшего повышения эффективности  государственного управления. Приоритетными  становятся вопросы более четкого  разграничения функций между  всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления. По мере перехода Казахстана к рыночной экономике, многие унаследованные изъяны системы  межбюджетного финансирования стали  очевидными. Для их устранения были предприняты шаги по совершенствованию  межбюджетных отношений. Бюджеты и  межбюджетные отношения - стержень региональной политики. Именно распределение доходной и расходной частей бюджетов различных  уровней власти представляет из себя формализованное проявление региональной, внутри региональной и микрорегионапьной  политик страны.

Отсутствие сколько-нибудь реального разграничения полномочий между уровнями государственного управления приводит к тому, что сегодня республиканский  бюджет берет на себя финансирование строительства сельских школ и больниц, гарантированный объем медицинской  помощи, адресной социальной помощи и  так далее. Центр делает это потому, что местные органы власти просто не имеют финансовых возможностей решать собственные проблемы.

Необходимо четко  определить, что является прерогативой центра, а какие бюджетные обязательства  должны выполняться регионами. В  настоящее время региональные бюджеты  перегружены возложенными на них  обязательствами, не имея при этом финансовых источников для их выполнения. Это  подрывает стимул регионов на наращивание  своей налоговой базы, а также  составляет угрозу дестабилизации в  регионах [11].

Несмотря на то, что в последние годы были предприняты  реальные шаги по формированию новой  схемы взаимоотношений центра и  регионов, в частности, в межбюджетных отношениях, тем не менее, продолжается разрыв в бюджетном потенциале регионов.

Проблема межбюджетных отношений рассматривается в  государственных органах, в научных  кругах и в прессе. Однако до создания стройной системы межбюджетных отношений  в республике все еще далеко.

Основные разработки за последние годы сосредоточены  на упорядочении межбюджетных отношений  между республиканским бюджетом и бюджетами областей и в гораздо  меньшей степени на уровне областного бюджета и нижестоящих бюджетов (бюджетов районов и городов). Это  не обеспечивает комплексный подход к решению проблемы.

На наш взгляд, система межбюджетных отношений  в республике должна быть направлена на стимулирование регионов к выходу на финансовую самодостаточность; снижение количества субвенциарных регионов; сокращение встречных финансовых потоков  между уровнями бюджетов; обеспечение  максимально возможного выравнивания уровня социально- экономического развития территорий; гарантирование всем гражданам  независимо от места их проживания минимума бюджетного обеспечения.

Существенным недостатком  межбюджетных отношений в настоящее  время является чрезмерно большая  сфера бюджетного регулирования  как следствие низкого уровня собственных доходов местных  бюджетов. Причем в средствах бюджетного регулирования преобладают отчисления от общегосударственных налогов  и субвенции из республиканского бюджета местным бюджетам.

Согласно действующей  системе объем изымаемых бюджетных  средств устанавливается в абсолютной сумме по каждой области и району. Сам этот механизм напоминает инструмент, использованный при административно-командной  системе, так как в нем нет  экономического рычага стимулирования местных исполнительных органов  в увеличении финансовых ресурсов и  эффективном их использовании для  решения социальных и экономических  проблем в регионах.

Система межбюджетных отношений различных уровней  бюджетов в идеале должна опираться  на принципы единства и самостоятельности. Разумная реализация этих принципов  и их синтез предполагает существование  механизма перераспределения средств  между регионами и внутри регионов:

На наш взгляд, этот механизм должен состоять из следующих  компонентов:

- определение общего  объема финансовых ресурсов, формируемые  на территории областей и районов;

- разработка нормативов  минимальной бюджетной обеспеченности  регионов;

- определение нижнего  предельного уровня собственных  бюджетных ресурсов, формируемых  на их территории. По расчетам  Счетного комитета, значение этого  показателя должно быть не  ниже 40%, в свою очередь, удельный  вес закрепленных доходов в  общем объеме доходов местных  бюджетов должен составить не  менее 50%;

- с учетом критериев  установить перечень закрепленных  и регулирующих доходов и использовать  комбинированные способы разграничения  доходов между бюджетами.

Если доходные полномочия и расходные обязанности каждого  из трех уровней бюджетной системы (республиканского, областного и местного) сбалансированы, то у государства  есть основа для стабильного развития, которое уже зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю  очередь от финансовой политики, включая  налоговую, кредитную и другие составляющие. Если же доходные и расходные полномочия не сбалансированы, то это неизбежно  приводит к дисбалансу интересов  центра и регионов.

Одновременно с  децентрализацией налогово-бюджетных  полномочий и повышением ответственности  за их использование для региональных и местных властей необходимо сформировать и поддерживать конкурентную среду - как экономическую (единое экономическое  пространство, отсутствие ограничений  на перемещение товаров, рабочей  силы, капиталов), так и политическую (демократические институты и  гражданское общество). Конкуренция  товаров и предприятий должна быть дополнена конкуренцией регионов, их экономической политики. Обязательное ее условие - жесткие бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные  бюджеты в зависимость не от вышестоящих  властей, а от результатов собственной  финансово-экономической политики. Иными словами, профицит от увеличения доходов региональных и местных  бюджетов и сокращение нерациональных расходов не должен изыматься в вышестоящие  бюджеты, а дефицит и долги -покрываться  за счет дополнительной финансовой помощи, индивидуальных льгот и привилегий [40].

В настоящее время  продолжается работа по совершенствованию  межбюджетных отношений, связи с  чем, для определения объемов  официальных трансфертов общего характера на следующий среднесрочный  период с 2008 по 2010 годы, начата разработка новой методики расчетов субвенции  и изъятий. Основной целью методики будет выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в части обеспечения  равного доступа к государственным  услугам; гарантированным Конституцией; т.е. предполагается подтягивание регионов с низкой бюджетной обеспеченностью  к среднереспубликанскому уровню [28].

Основной целью  фискальной политики в среднесрочном  периоде является содействие ускорению  экономического роста страны, путем  укрепления и модернизации институциональной  основы государственного управления, расширяющей финансовые возможности  государства за счет повышения эффективности  расходов, а не увеличения их уровня.

Достижению поставленной цели будет способствовать решение  следующих основных задач:

- совершенствование  бюджетного законодательства с  целью внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат,  что позволит повысить эффективность  и результативность государственных  расходов, провести гармонизацию  стратегических, среднесрочных планов  развития с бюджетными планами,  высвободить финансовые ресурсы  за счет их оптимизации для  усиления социальной и инвестиционной  составляющей бюджета;

- гармонизация  налогового и бухгалтерского  законодательства в связи с  переходом на международные стандарты  финансовой отчетности;

- устойчивое повышение  конкурентоспособности за счет  стимулирования более высоких  показателей роста человеческого  капитала, инфраструктуры, государственного  управления, инноваций;

- совершенствование  стратегического планирования в  государственных органах, с усилением  ответственности за достижение  конкретного результата и рассмотрение  промежуточных (по итогам года) результатов и результатов по  истечению среднесрочного периода;

- снижение уровня  ненаблюдаемой экономики по всем  ее составляющим путем устранения  экономических условий, порождающих  и стимулирующих скрытую и  неформальную деятельность, пресечения  «теневых» видов деятельности  правовыми механизмами;

- сохранение макроэкономической  стабильности за счет сокращения  объемов валового внешнего долга  страны и поддержания стабильного  уровня государственного долга.

В среднесрочном  периоде будет продолжена политика постепенного перехода к сбалансированности бюджета за счет ненефтяных поступлений, которая заключается в поддержании  текущих расходов государства на оптимальном уровне вне зависимости  от объемов поступлений нефтяного  сектора.

Изменения и дополнения, внесенные в 2007 году в Бюджетный  кодекс и Концепцию формирования и использования средств Национального  фонда Республики Казахстан на среднесрочную  перспективу, позволили четко разграничить нефтяные и ненефтяные доходы.

Поступления, направляемые в Национальный фонд дополнены платежами  недропользователей, осуществляющих деятельность по контракту о разделе продукции  и другими поступлениями от нефтяных операций и реализации сырой нефти  и газового конденсата, в том числе  поступлениями за нарушения условий  нефтяных контрактов, которые ранее  поступали в доходную часть бюджета.

Рост расходов государственного бюджета требует принятия мер  по повышению их результативности и  эффективности. Совершенствование  бюджетного процесса, проводимое на протяжении 2000 – 2006 годов (Бюджетный кодекс, паспорта бюджетных программ, оценка эффективности  и др.) с одной стороны упорядочило  бюджетную систему, с другой привело  к ограниченной ответственности  государственных органов и отсутствию гибкости в управлении ими государственными финансами. Существующие правила, нормы  и нормативы выполняются с  затруднениями или формально, что  приводит к снижению реальной результативности использования бюджетных средств.

Необходимость в  детальной регламентации бюджетного процесса была целесообразна в период больших структурных преобразований, сопровождающихся нехваткой бюджетных  средств, когда управление финансами  страны характеризовалось растущей кредиторской задолженностью и как  следствие государственными обязательствами  необеспеченными финансовыми источниками. Без урегулирования данных проблем  невозможна была стабилизация и дальнейший рост экономики.

Сформированные  к 2006 году процедуры позволили достичь  определенного уровня прозрачности, подотчетности формирования и исполнения бюджета, а также оперативности  и достоверности бюджетной отчетности. Однако существующая система контроля целевого использования бюджетных  средств больше призвана обеспечить расходование бюджета в соответствии с потребностями в ресурсах, что  выражается в обеспечении максимально  точного соответствия между утвержденными  показателями и фактическими кассовыми  расходами.

Вместе с тем, данный подход не позволяет в полной мере проследить степень достижения целей государственной политики проводимой при формировании и исполнении бюджета и не гарантирует эффективного и результативного использования  имеющихся ресурсов.

При этом наблюдается  формальность выполнения действительно  важных норм, касающихся ответственности  администраторов за результаты своей  деятельности, больше направленной на решение внутренних задач отдельно взятого государственного органа, а  не на решение задач страны и общества в целом.

Такой подход предопределил  «мягкость бюджетных ограничений», которая выражается в заинтересованности в формировании и сохранении контроля над финансовыми потоками вместо обеспечения результативности использования  бюджетных средств.

На устранение данных системных недостатков направлены мероприятия проводимой административной реформы, заключающихся в создании эффективной системы государственного управления бюджетными ресурсами, устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников бюджетного процесса в достижении конкретных, измеримых, общественно  значимых результатов. Бюджетная система  будет не формально, а фактически единой, с точки зрения выполнения нормативно установленных принципов  и правил.

Данную задачу планируется  достичь, во-первых, путем предоставления большей независимости администраторам  в распределении и использовании  финансовых ресурсов, выделенных из бюджета  под определенные результаты, и, во-вторых, путем усиления персональной ответственности  государственных органов за достижение данных результатов.