Финансовый механизм, его роль в реализации финансовой политики

Как известно базовым  элементом экономической самостоятельности  местных органов власти является его бюджетная самостоятельность. Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней закреплен в статье 3 Бюджетного кодекса Республики Казахстан. Самостоятельность бюджетов разных уровней обеспечивается установлением  стабильного распределения поступлений  между бюджетами разных уровней, наличием собственных источников доходов, правом всех уровней государственного управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления  расходов и источники покрытия дефицита, а также недопустимость изъятия  доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов.

Обеспечение же финансовой самостоятельности местных бюджетов в современных условиях представляется сложным по ряду причин. Одна из этих причин - ограниченные финансовые возможности  бюджетной системы, другая -неравномерность  распределения налогооблагаемой базы по регионам республики и непосредственно  внутри регионов [33].

В Казахстане в  настоящее время, доля местных налогов  в общем объеме доходов местных  бюджетов очень невелика и составляет около 10-15%. В целом, бюджетная система  страны, несмотря на ряд, успешно проведенных  реформ, продолжает оставаться сильно централизованной.

Между тем, один из ключевых принципов фискальной децентрализации  как обязательной составляющей общего курса на политическую децентрализацию  требует, чтобы основным источником местного финансирования были именно местные налоги. Таким образом, соблюдалось  бы условие оплаты услуг непосредственно  теми, кто ими напрямую пользуется. Международный опыт показывает, что  наиболее успешные модели регионального  развития в качестве обязательного  условия включают достаточно высокий  уровень финансовой автономии местных  властей, позволяющий им самостоятельно планировать свои стратегии развития, сразу согласовывая их с необходимым  уровнем бюджетных средств на их реализацию. Это повышает реалистичность и качество реализуемых стратегий  развития: «Собственные доходы местных  бюджетов являются краеугольным камнем фискальной децентрализации, поскольку  именно они обеспечивают взаимосвязь  между налоговыми поступлениями  и общественными благами, которая  способствует повышению эффективности. И именно они повышают ответственность  местных властей» Пауль Берн Шпан «Межбюджетные отношения, макроэкономическая стабильность и рост//Сборник «Развитие  бюджетного федерализма: международный  опыт и российская практика». М., 2006.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭРС) разработала  критерии оценки финансовой самостоятельности  местных органов власти. Все налоговые  доходы разделены на несколько групп  в зависимости от

того, какие права  по их регулированию имеют муниципалитеты:

- (а) - право устанавливать  ставки налогов и налоговую  базу;

- (b) - право устанавливать  только налоговые ставки;

- (с) - право устанавливать  только налоговую базу;

- (d.1) - ставки расщепления  налоговых доходов установлены  на долговременной основе;

- (d.2) - расщепление  налогов может быть изменено  только с согласия субфедеральных  органов власти;

- (d.3) - закрепленное  в законодательстве расщепление  налогов может быть в одностороннем  порядке изменено центральным  правительством;

- (d. 4) - пропорции  расщепления налоговых доходов  определяются ежегодно центральным  правительством в ходе разработки  бюджета;

- (е) - центральное  правительство определяет налоговые  ставки и налоговую базу субфедеральных  налогов.

Для сравнения, ниже приводятся данные по странам Восточной  Европы, Балтии и США (в ячейке «Тип налога» приводятся данные по доли доходов, поступающих в рамках соответствующих  налоговых режимов из классификации  ОЭРС) (таблица 9)

Таблица 9- Структура налоговых  доходов по критериям налоговой  автономии, %

Согласно этой классификации, ситуация с финансовой самостоятельностью местных органов власти Казахстана может быть охарактеризована пунктами d. 1 и d. 3.

При этом следует  отметить, что право устанавливать  налоговые ставки у казахстанских  местных органов власти есть лишь в отношении земельного налога и  отдельных сборов, которые составляют лишь около 5% налоговых доходов местных  бюджетов. Кроме того, следует учесть, что в Чехии, Венгрии,

Польше и Латвии большой вклад в доходы местных  бюджетов вносят неналоговые источники (к примеру, 36% в Чехии, 20% - в Латвии). В целом местные бюджеты этих стран большую долю доходов получают из источников, на которые они по закону имеют возможность влиять (это так называемые «гибкие доходы» местных бюджетов).

По мнению Никифорова С. Повышение доли местных налогов  в доходах местных бюджетов возможно двумя путями:

- количественный: увеличение количества местных  налогов через наделение местных  органов власти правом вводить  собственные налоги;

- качественный: увеличение  поступлений от уже существующих  налогов через наделение местных  органов власти правом устанавливать  ставки налогов, поступающих в  местный бюджет.

Нам представляется, что наиболее целесообразным является второй способ. К числу налогов, по которым местные власти могут  самостоятельно

устанавливать ставки, можно отнести налог на .имущество  физических лиц

юридических лиц  и индивидуальных предпринимателей. В настоящее время ставка по этому  налогу невелика, и составляет 1% для  юридических лиц, 0,5% для индивидуальных предпринимателей. Для физических лиц  ставка налога рассчитывается в зависимости  от стоимости имущества.

При этом правительством могут быть определены общие базовые  ставки налога, ограничивающие верхний  и нижний пределы их изменения [19].

Государственное регулирование  экономики посредством бюджетной  политики стремится обеспечить необходимый  режим рыночной трансформации экономических  преобразований. Представление о  масштабах государственного регулирования  в мире дает доля валового внутреннего  продукта, перераспределяемая через  совокупный бюджет и внебюджетные фонды.

В середине 90-х годов  эта доля составляла в США и  Японии - 35% и 40% соответственно, в Германии, во Франции, Италии и Канаде - около 50%, в Швеции - свыше 60%. Рыночные отношения  в этих странах играют первостепенную роль, рыночное саморегулирование дополняет  государственное регулирование. Государственное  регулирование не нарушает действия рыночного механизма и не отрицает частной собственности, что нужно  учитывать странам с переходной экономикой. Результативность проводимой финансовой политики определяется результативностью  бюджетной политики и денежно-кредитной  политики по таким составляющим, как  уровень бюджетных доходов, степень  выполнения бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом  и государственным долгом, степень  монетизации валового внутреннего  продукта, скорость денежного обращения. В нашем понимании бюджетная  политика складывается из двух взаимосвязанных  направлений деятельности государства  в области налогообложения и  регулирования структуры государственных  расходов с целью воздействия  на экономику.

Распределение статей доходов и расходов областного бюджета  основано на введении стабильных, на три  бюджетных года государственных  социальных гарантий (единый набор  услуг) и подготовка на их основе социальных и финансовых норм. Произведено утверждение  специальным законом стабильных на трехлетний период объемов изъятий  субвенций для регионов. К поступлениям в бюджет относятся доходы, погашение  бюджетных кредитов, поступления от продажи финансовых активов, государственные займы. В составе поступлений областного бюджета имеются также поступления официальных трансфертов, в виде бюджетных изъятий нижестоящих бюджетов, и виде бюджетных субвенций из республиканского бюджета в областной бюджет (официальные трансферты).

Определенным новшеством в части проведения контроля над  исполнением бюджета по новому Бюджетному кодексу стало введение вертикальной системы внутреннего контроля республиканского и местных бюджетов со стороны  Комитета финансового контроля Министерства финансов РК. Функции внешнего контроля остаются за Счетным комитетом и  ревизионными комиссиями маслихатов.

Обоснование социальных и финансовых норм требует анализа  большого объема информации по регионам. Однако задача эта разрешима. Социальные и финансовые нормы могут быть приняты за основу определения расчетных  бюджетных средств на социальное обеспечение всех нуждающихся граждан, независимо от места проживания, обоснования  субвенций (грантов) из центра местным  бюджетам. Конструктивный смысл в  данном подходе заключается в  том, что регионы-доноры и регионы-дотацнонники должны будут заинтересованы в зарабатывании  денег не только для обеспечения  государственных социальных гарантий, но и для превышения их в зависимости  от доходов местного бюджета. Такое  право должно быть, это развяжет инициативу регионов. Субвенции из центра должны предоставляться областям, не имеющим необходимых расчетных  доходов бюджета. Сверх расчетных  доходов общие субвенции нецелесообразны, а в особых случаях могут быть выделены целевые гранты. Иначе говоря, предлагаются пороговые значения общих  субвенций дотационным областям, за пределами которых нет места  для бюджетного иждивенчества, а  есть поле для местных инициатив  по сверхгарантированному обеспечению  своих граждан социальными благами  и по региональному развитию с  использованием для этого собственных  доходов. Само собой разумеется, эта  рекомендация относится и к областям-донорам.

Переход к практике финансирования на уровне социальных гарантий не будет играть стимулирующую  роль, если все области не будут  располагать собственной налоговой  базой, налоговым потенциалом за счет местных налогов и распределения  общегосударственных налогов'. Регионы  должны нести ответственность за рациональное использование полученных средств и, напротив, поощряться при  увеличении доходной базы бюджетов.

В Бюджетном Кодексе  содержится противоречие между направленностью  бюджетной политики на эффективность  и результативность (т.е. достижение результата за счет меньшего объема расходования бюджетных средств) и обязательным характером расходных норм. Ориентация на результат (что подразумевает  гибкий подход к принятию решений  об объеме и экономическом составе  расходов) не совместима с жесткими требованиями в отношении затрат. Помимо этого Бюджетный кодекс ничего не говорит о том, что лежит  в основе расчета норм, которые  предполагается использовать для оценки расходов местных бюджетов. В результате вместо бюджетного выравнивания (которое  декларируется как цель межбюджетного  регулирования), расчет официальных  трансфертов превращается в централизованное перераспределение финансовых средств  между бедными и богатыми территориями с целью обеспечения нормативного бюджета, или сметы. Такая политика не оставляет заинтересованности нижестоящих  органов власти в развитии своей  налоговой базы, насаждает иждивенчество  и неэффективное расходование бюджетных  средств. В Бюджетном кодексе  не определяется конкретная методика оценки налогового потенциала, расходных  потребностей и норм.

Между тем, от разработки и принятия именно такого порядка  будет зависеть реализация на практике принципов единства и прозрачности межбюджетных отношений. Поэтому первостепенную значимость развитие межбюджетных отношений  в республике приобретает разработка документов,

которые будут законодательно устанавливать порядок и методику оценки обозначенных показателей.

В силу недостаточного экономического развития, резких различий в стартовых условиях уровня жизни  в регионах, унитарного характера  государственности, ряда других факторов в Казахстане идея децентрализованного  бюджетного федерализма имеет ограниченное применение. В стране для этого  еще не созданы необходимые условия.

Самым идеальным  вариантом было бы полное отсутствие вертикальных отношений, что позволило  бы значительно легче реализовать  модель совместных интересов направить  экономический механизм на межрегиональную  интеграцию. Однако, с другой стороны  реализация такой модели в полной мере также затруднительна, поскольку  в межрегиональных отношениях всегда будут присутствовать конфликтность  интересов регионов - доноров и  центра. И вертикальные отношения, так  или иначе, будут и должны присутствовать в государственном регулировании  территориального развития

В связи с этим действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы  развития регионов.