Основные положения деятельности естественных монополий и регулируемых рынков в РК

    3.3 Опыт зарубежных стран в сфере  регулирования деятельности естественных  монополий и регулируемых рынков  

    Эффективной организацией современной экономики признается конкурентный рынок. Однако из-за несовершенства информации, существования внешних эффектов, так называемых «общественных благ» и ряда других факторов совершенная конкуренция не является естественным состоянием рынков. Более того, функционирование ряда рынков на конкурентной основе невозможно или неэффективно, то есть для них становится естественной высокая степень монополизации. Разумеется, что изменение технологии может ослабить или подорвать естественную монополию. Так, активное развитие беспроводной, спутниковой связи ликвидирует монополию на проволочную связь, особенно междугородную. Существование естественной монополии делает технически эффективным одного единственного производителя. Опыт, однако, показывает, что злоупотребление с его стороны монопольным положением в форме завышения издержек и вздувание прибыли нередко сводит на нет более высокую техническую эффективность. Причем, это злоупотребление часто достаточно трудно распознать извне в силу того, что реальная эффективность деятельности единственного производителя известна лишь ему самому. Иными словами, к естественной монополии добавляется монополия информации, из-за особой социально-экономической значимости этих отраслей и высокой вероятности злоупотребления в них монопольным положением – именно они были первоочередными объектами национализации. Причем в ряде стран (Великобритании, Франции и др.) предприятия одной отрасли (железные дороги, телефон, газ и т.д.) объединялись в единые отраслевые государственные корпорации. В регулировании их со стороны правительства нередко преобладали неформальные процедуры [40,с.275].

    Опыт  государственного регулирования естественных монополий и регулируемых рынков можно осветить с нескольких сторон: 

1. конкуренция за монопольный рынок  

    Конкуренция за монопольный рынок организуется в форме конкурса (аукциона). Его  победитель приобретает исключительное право производства в масштабах  страны или на локальном рынке. Эффективную  конкуренцию за  вход на монопольный  рынок можно организовать далеко не на всяком монопольном рынке. В частности ее ограничивают высокий размер и невозвратный характер издержек по участию в конкурсе, которые поэтому полностью или частично следует компенсировать государству. Конкуренция за рынок отраслей естественных монополии существует в 37 странах. Во Франции эта практика насчитывает более чем столетнюю историю. Еще в 1882 году в Париже был заключен контракт с братьями Перрье, которые обязались поставлять воду в этот город в течение пятнадцати лет. Сейчас около семидесяти процентов населения снабжается водой частными фирмами [32,с.211].

    Победитель  конкурса получает возможность осуществлять деятельность на правах аренды или концессии. Более распространена аренда, при которой активы (сеть и т.д.) либо принадлежат государству, либо создаются за его счет, а содержатся и управляются частной компанией. При концессии частная фирма осуществляет инвестиции в развитие и поддержание сети из собственных (или заемных, что в данном случае неважно) средств. Контракты заключаются на различные сроки, которые, как правило, тем продолжительнее, чем больше средств компания вкладывает в производство. Обычно срок действия концессии достаточен для полной окупаемости вложений, после чего система может быть выкуплена государством. Концессии типичны для организации водоснабжения, железнодорожных перевозок, телефонной связи. В принципе конкуренция за концессию должна быть меньше, чем за аренду, ибо здесь участие в конкурсе обуславливается наличием у участника собственного капитала или доступа к кредиту. Повторные конкурсы обычно не ведут к замене арендаторов. Так, во Франции контракты на водоснабжение постоянно возобновляются с одними и теми же компаниями. Это и неудивительно, поскольку они имеют существенные преимущества в конкуренции за рынки (более полную информацию, сложившуюся репутацию, «подход» к организующим конкурс лицам и т.д.).

    Передача  производства в концессию или  аренду не означает того, что функция  государства сводится здесь только к соблюдению противной стороной условий договора. Не обойтись здесь  и без определенного вмешательства  регулирующего органа в случае непредвиденных или неучтенных в контракте обстоятельств. Нередко степень естественной монополизации  производства переоценивается со всеми  вытекающими отсюда последствиями. В вертикально интегрированной  компании черты естественной монополии  присущи только одному из сосредоточенных в ее рамках производств. Так, ею являются эксплуатируемые компаниями железнодорожные пути, но не подвижной состав; каналы телефонной проволочной связи, но не передающие устройства; трубопроводы, но не компрессорное оборудование. Конкуренция невозможна в первых, но возможна во вторых видах деятельности. Однако для организации эффективной конкуренции в железнодорожных перевозках, телефонной связи, водоснабжения и т.п. необходим доступ к сетям, владельцы которых сами предоставляют эти услуги и противятся конкуренции. Неудивительно, что конкуренция здесь явление редкое. Компании-владельцы сетей способны отводить соперников, оказывая в доступе к сетям или запрашивая за это столь высокую цену, что потенциальные конкуренты будут вынуждены отказаться от своих намерений. Одним из решений может стать принудительное организационное разделение сетевого облуживания и поставки конечных продуктов - путем полного выделения из компании или раздельного ведения счетов. В ряде стран единый электроэнергетический комплекс был раздроблен по функциональному признаку на локальные компании-распределители энергии, производящие компании и национальную энергосистему. Нечто подобное осуществляется в отношении железных дорог – поддержание путевого хозяйства отделяется от организации перевозок, которая передается на конкурсной основе на срок, который зависит от окупаемости подвижного состава. Но дезинтеграция не всегда может быть лучшим решением. Альтернатива дезинтеграции компании – контроль над платой, взимаемой ею за доступ  к сети. Обычно считается, что здесь, в отличие от других отраслей, компания не должна исходить из предельных издержек последней единицы продукции, поскольку из-за значительных постоянных расходов и наличия экономии на масштабах предельные издержки снижаются. Обычным, поэтому, является варьирование платы за доступ к сети в зависимости от спроса. Большая часть американских регулирующих  органов санкционирует такие действия, аналогичная практика предусматривается и для британской газовой промышленности. Дезинтеграция вертикально интегрированных коммунальных компаний и контроль над платой за использование принадлежащих им сетей способствует конкуренции в производствах, примыкающих к естественным монополиям. Регулирование деятельности компаний непосредственно на рынках естественно-монопольных отраслей происходит в соответствии с двумя различающимися моделями. В основе одной из них регулирование нормы прибыли, другой – регулирование тарифов.

    В обоих случаях регулирование  осуществляют специальные агентства. В США эти функции возложены на Федеральную комиссию по связи, Федеральную комиссию межштатных перевозок и тому подобное, а также соответствующие органы штатов [40,с.518].

    В Великобритании контроль над отраслями, где возможности возникновения  монопольного положения, а значит и  злоупотребления им фактически или  потенциально велики, созданы Управление телефонной связи, газоснабжения, водоснабжения и электроснабжения.

    Принципы  регулирования различаются в  зависимости от выбора центрального контрольного параметра, способа его задания, периодичности пересмотра  и многих других содержательных и процедурных факторов.

    2) регулирование нормы прибыли. 

    В США доминировавшей до недавнего  времени практикой регулирования естественной монополии было ограничение нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось получать чистый посленалоговый доход в определенных пределах. При такой системе все аспекты деятельности компаний – тарифы, инвестиции, прибыльность – подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов. Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечестной и несправедливой дискриминации. Отсюда тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек, на основе какого-либо принципа, например, объемов производства, размеров продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и так далее. Одобренный тариф, обычно, действует до тех пор, пока компания не обратиться с требованием о его пересмотре, что обычно происходит в случае, если норма прибыли становится недостаточной. Причем, предприятия получают разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение. Процедура согласования тарифа  в отдельных штатах различна. Обычно компания подсчитывает понесенные текущие издержки, примененный капитал и цену капитала за согласованный период (обычно последние 12 месяцев), за которые имеются полные данные. Назначенный штатом Тарифный совет проверяет собственные свидетельства с оценкой предложений компании. Стороны могут либо обсудить различия в позициях и прийти к «соглашению», которое должно быть одобрено регулятором, либо передать дело на рассмотрение административного суда. Судебная тяжба, если до нее дойдет, имеет почти все черты судебной процедуры. Доклад судьи, подготовленный по результатам тяжбы, поступает в комиссию (в Управление общественных коммунальных компаний), которая принимает окончательное решение. Компания, не согласная с принятым решением, может подать жалобу в аппеляционный суд, суд штата или даже в Верховный суд, если спор идет о применении Федерального законодательства. Однако чаще всего вместо этого она начинает работать  над подготовкой  документации, необходимой для представления в Тарифный совет нового прошения о пересмотре тарифа. Определенные в ходе квазисудебной процедуры тарифы действуют до тех пор, пока не будут пересмотрены на новом слушании.

    Процедура определения тарифа состоит из трех этапов – выявления текущих издержек, инвестиций и задания нормы прибыли на инвестиции.

    Определение текущих издержек не ограничивается чисто технической операцией. Большинство комиссий штатов разработало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы у компаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг.

    Оценка инвестиций – один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования предприятий общественного пользования. Капитальные вложения можно оценивать по-разному: в ценах приобретения за вычетом амортизации; в ценах восстановления оборудования; в ценах восстановления услуг, а не оборудования, которое производит эти услуги. На практике регулирующими органами  отдается предпочтение оценке капитала в ценах приобретения, поскольку определение  его восстановительной стоимости весьма затруднительно. Амортизация осуществляется на основе предписанных регулятором нормативов. Проблема оценки инвестиций этим не исчерпывается. Встает вопрос о том, какая часть инвестиций была осуществлена оправданно, а потому может быть включена в базу, на которую рассчитывается разрешенная норма прибыли, а какая нет. Средства, затраченные на излишнее, неэффективное возведенные сооружения и ненужное оборудование, полностью или частично исключаются из базы расчета нормы прибыли. Правда, в течение длительного времени масштабы подобного неучета были относительно невелики. После энергетического шока 70-х годов регулирующие органы ужесточили требования к включению инвестиций в баз для расчета нормы прибыли. Стали активно практиковать отнесение издержек на будущие периоды; проверки целесообразности вложений; отклонение инвестиций как ненужных; их переоценку по конкурентным ценам [40,с. 526].

    Активы  включаются в нормативную базу, на которую может быть начислена прибыль при следующих условиях:

1. если сами активы были признаны «используемыми и полезными»;
2. если решение об их приобретении (создании) – в момент принятия и на базе имеющейся к тому времени информации – является обоснованным.

    Допустимая  прибыль определяется на основе экспертных суждений. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней – доход на инвестиции с той же степенью риска, как и в предприятиях конкурентных отраслей. Расчет величины допустимой нормы прибыли сопряжен с решением массы технических вопросов: что должно быть принято за цену капитали – цена для данной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая в будущем величина, как при расчете прибыли должны учитываться налоги –  фактически уплаченные или начисленные к уплате, и т.д.

    Допустимая  прибыль компании исчисляется на весь капитал независимо от того, используется он или нет, при условии эффективного применения трудовых ресурсов, методов  производства и принципов ценообразования. Основной аргумент в пользу такой  модели регулирования в том, что  она позволяет защитить производителей, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату услуг. Впрочем, даже в этом, центральном для данной модели пункте ее действенность ставится под сомнение. По мнению критиков, модель поощряет режим  затратного ценообразования – установление тарифа на базе фактических издержек позволяет перекладывать затраты на потребителей. Недостатки модели регулирования по принципу «издержки плюс прибыль» состоят в нарушении стимулов к капиталовложениям, в поощрении (если компания функционирует на рынках с разной степенью конкурентности) переложения издержек с одного из них на другой, в недостаточности стимулов для расширения круга оказываемых услуг. При определенных условиях, а именно когда допустимая норма прибыли на капитал превышает цену капитала, появляется стимул для сверхинвестирования.

    По  оценкам ряда специалистов американская система регулирования имеет ряд недостатков:

14. тенденция  к ужесточению регулирования, определяемая частыми,    длительными  и весьма активно освещаемыми в средствах массовой информации заседаниями Советов по коммунальным предприятиям;
15. дороговизна квазисудебной системы регулирования, как для компаний,  так и для регулирующих органов;
16. низкая эффективность судебного рассмотрения сложных экономических вопросов; уступчивость регулирующих органов из-за боязни, что запрет на повышение тарифов обернется отсечением компании от рынка капиталов. В результате регулирующие органы по большей части «идут на поводу» при определении нормы прибыли и тарифов;
17. отсутствие механизмов стимулирования повышения эффективности.

    Хотя  справедливость данных упреков сомнительна, в США наметился отход от данной модели регулирования [40,с.527].

3. регулирование верхнего предела тарифа (дефлятор-Х).  

    Со  второй половины 80-х годов после  серии приватизаций компаний естественных монополий в Великобритании получила развитие практика регулирования тарифов  при отсутствии жестких ограничений  на норму прибыли. В конце десятилетия  она стала завоевывать признание  в США. Суть данной модели заключается  в установлении на согласованный (4-5 лет) срок формулы расчета ежегодного тарифа, которая содержит дефлятор и так называемый фактор повышения  производительности (Х). Тарифные ограничения пересматриваются периодически, по истечению установленного срока (4-5 лет), но возможен и экстраординарный пересмотр. Внеочередной пересмотр формулы исчисления тарифа равнозначен изменению лицензии, на основе которой действует производители. По согласованию с держателем  лицензии ее условия могут быть в любой момент изменены регулирующим органом. В случае несогласия держателя регулятор может передать дело  в комиссию по монополиям и слияниям (КМС). Условия лицензии можно изменить только в том случае, если  КМС  признает, что действия компании  противоречат «общественным интересам». Построение формулы расчета распадается на ряд моментов: