Оценка деятельности представительных органов местного самоуправления (на примере Орского городского Совета депутатов)

        Следует отметить заметные результаты в этой сфере, достигнутые в США, где вопросы совершенствования государственного управления изучаются уже в течение довольно длительного периода. Первые шаги в этой сфере были предприняты еще в двадцатых годах XX века, когда Национальным комитетом муниципальных стандартов США были разработаны способы оценки эффективности работы государственных служб . Продолжением этой работы стало широкомасштабное исследование с целью разработки критериев оценки органов местного самоуправления, проведенное в конце тридцатых годов. Результатом данного исследования стала разработка справочника по эффективному государственному управлению. На данный момент в США функционируют различные государственные профильные комитеты и комиссии, основной целью которых является повышение эффективности государственного управления . Производительность и эффективность органов публичной власти всех уровней постоянно находится в центре внимания общественности: существуют многочисленные ассоциации по вопросам эффективной работы государственных и муниципальных органов.

3.Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации

Значительным  шагом в работе по внедрению системы  оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления с  целью увеличения их вклада в развитие экономики вверенных им субъектов  Российской Федерации стало появление  двух указов президента Российской Федерации, задающих направление развития в данной области:

1)Указ № 825 «Об оценке эффективности деятельности  органов исполнительной власти  субъектов Российской Федерации»  от 28 июня 2008г.

2)Указ № 607 «Об оценке эффективности деятельности  органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г.

Постановление Правительства РФ № 1317 «О мерах по реализации Указа 

                                                                4

Президента  Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 « Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

     Проанализировав данные документы, можно сделать вывод о том, что целью данных указов и постановлений также во многом является встраивание органов местной власти в реализацию стратегии развития Российской Федерации обозначенной в национальных проектах. Показатели, вводимые в указах, отражают не столько эффективность местного самоуправления, сколько эффективность выполнения именно национальных проектов, инициированных правительством с целью модернизации экономики, что является следствием частичного совпадения перечня показателей обоих указов, и отражения ими основных направлений, обозначенных в национальных проектах, таких как развитие образования, здравоохранения, малого бизнеса, жилищного строительства. Более того введенные указом критерии эффективности не дают полного восприятия и комплексного подхода в оценке эффективности деятельности государственной и муниципальной власти.

К примеру, одним  из показателей, по которому динамика роста свидетельствует об эффективности  деятельности органов местного самоуправления в целях улучшения инвестиционной привлекательности является «площадь земельных участков, предоставленных  для строительства, в т.ч. для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства и комплексного освоения этих участков в целях жилищного строительства». Недостатком данного показателя является использование его абсолютного значения. При учете различий числа проживающих в муниципальных образованиях жителей, площади территории, а также площади незастроенных территорий, показатель «площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в т.ч. для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства и комплексного освоения этих участков в целях жилищного строительства» не способен отразить конечный результат, к примеру, площади введенного жилья в муниципальном образовании или увеличение обеспеченности жильем населения.

     Подобного мнения придерживаются многие ученые, делающее акцент на то, что большинство контрольных показателей не являются предметом прямого ведения муниципальных властей.

    Тем не менее, наблюдаются качественные сдвиги в подходе оценки органов местного самоуправления. Традиционно эффективность деятельности муниципалитетов оценивалась исключительно суммой затраченных на их функционирование средств. С введением системы показателей основной акцент в измерении эффективности сменился на измерение реально достигнутых результатов. Но стоит принять во внимание, что в международной практике под эффективностью понимается отношение результата к затратам, а введенные Указами президента критерии, фактор затрат практически не учитывают, ввиду чего они могут скорее применяться для оценки результативности власти в степени достижения определенного уровня этих показателей. Кроме того, не существует обозначенного размера необходимых эффективных затрат денежных средств для достижения определенного уровня указанных показателей, т.е. невозможно

                                                                5

определить  соотношение между показателем  и суммой затраченных для его  достижения средств. В виду вышесказанного, данный комплекс показателей не дает полной картины происходящего.

   Для оценки эффективности деятельности муниципальной власти важным условием является точное установление основных направлений деятельности и развития для каждого конкретного региона. Основными критериями для определения этого направления являются стратегические возможности субъекта Федерации, определяющие уровень его социально-экономического развития. Регионы отличаются между собой по экономическому и научному потенциалу, климатическим и географическим условиям, человеческим и природным ресурсам, в виду чего развивает различные направления деятельности. Не смотря на данные различия, перечень показателей является общим для всех субъектов Российской Федерации, а значит, не может учитывать определенные характеристики, индивидуальные для каждого региона. В системе данных критериев не учтены особенности, в частности различия регионов, все они поставлены в один ряд и оцениваются по одним и тем же показателям. Однако, Указами президента была предусмотрена возможность ввода муниципальными властями необходимых им дополнительных показателей, отражающих специфику управляемого ими субъекта федерации, которая имеет достаточно широкое распространение среди органов местного самоуправления.

     Несмотря на то, что пока не существует показателей эффективности работы всего государственного аппарата, всех государственных служащих, появление показателей эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ имеет колоссальное значение для создания системы оценки деятельности всех уровней государственного управления. По крайней мере, утвержденный Перечень показателей для оценки эффективности деятельности для высших руководителей субъектов РФ последними будет трансформироваться в критерии эффективности работы для нижестоящих должностей региональных администраций в соответствии с их полномочиями и сферой деятельности. В противном случае, без включения ключевых сотрудников региональных администраций в общую систему оценки нововведение не будет внедрено успешно, а показатели, установленные высшим руководством страны перед руководителями регионов, не будут достигнуты.

2. Оценка  эффективности деятельности органов  местного самоуправления в г. Орске.

Анализ  и оценка действующей методики

В Приморском крае оценкой эффективности деятельности органов местного самоуправления занимается департамент экономики, который рассчитывает рейтинг муниципальных образований. При составлении данного рейтинга им учитывается 152 показателя, сгруппированных по 10 направлениям [см.9 с. 4] :

• экономическое развитие;
• доходы населения, здоровье;
• дошкольное и дополнительное образование;
• общее образование;
• физическая культура и спорт;
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• доступность и качество жилья;
• культура;
• организация муниципального управления.

Данный перечень показателей эффективности работы органов местного самоуправления утверждён на основе федеральных. Однако, согласно предоставленными соответствующим Указом полномочиями, в него были внесены дополнительные пункты, отражающие качество проживания жителей Приморского края, такие как: благоустройство и озеленение территории, доля освещённых улиц и межквартальных проездов, работа по ликвидации несанкционированных свалок.

Оценка эффективности  деятельности проводится уже в течение  двух лет, начиная с 2008 года. Ежегодно по её итогам отбираются 2 города и 3 района, занявшие лидирующие позиции. Полученные результаты публикуются в «Сводном докладе края о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

По итогам 2009 года максимального значения общего уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления достигли Владивостокский городской округ (0,63 балла) и городской округ ЗАТО Большой Камень (0,61 балла). Среди муниципальных районов лидируют Кавалеровский (0,66 балла), Черниговский (0,61 балла) и Спасский (0,58 балла) муниципальные районы.

По мнению администрации  Приморского края, проведённая работа позволила выяснить, насколько эффективно руководство территорий исполняет  свои обязательства, увидеть, как изменилось качество жизни в городах и районах Приморья, по сравнению с предыдущим периодом. Данные, полученные в ходе анализа, будут учитываться при составлении программ развития муниципальных образований.

Наиболее важным и значимым направлением для определения  реального вклада органов власти муниципальных образований в экономический рост своего региона, а значит и всей Российской Федерации в целом, являются определение показателей экономического развития региона.

В Приморском крае этот перечень имеет следующий вид:

• Доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: 1)капитальный ремонт, 2)текущий ремонт
• Доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и (или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше 3 лет)
• Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения
• Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района)
• Число субъектов малого предпринимательства
• Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций
• Площадь земельных участков, предоставленных для строительства
• Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района)
• Средняя продолжительность периода с даты принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до даты получения разрешения на строительство
• Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию: 1) объектов жилищного строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства, - в течение 3 лет, 2) иных объектов капитального строительства - в течение 5 лет
• Удельный вес прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе (для муниципальных районов)
• Доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального района

Однако важно  отметить два существенных недостатка применения данной методики для надежной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления:

1)Большая часть  показателей являются абсолютными.

Как известно, муниципальные  районы и городские округа имеют  значительные отличия между собой  по многим критериям, таким как: площадь  территории, число жителей, человеческие и природные ресурсы.

Используемые  при оценке абсолютные величины не отражают индивидуальных особенностей каждого субъекта, что затрудняет объективную оценку экономического роста региона, т.к. изменения для  одного региона могут быть более  значимыми, чем для другого, при сравнении их исходных условий.

2) Как уже  упоминалось ранее, под эффективностью  понимается отношение результата  к затратам, в то время, как  представленные в данной методике  критерии не учитывают фактор  затрат, ввиду чего они могут скорее применяться для оценки результативности власти в степени достижения планового уровня этих показателей, установленных в предыдущих годах.

На практике, увеличение значения показателей может  происходить за счет экстенсивного  влияния (более грамотного и эффективного руководства местной власти при расходовании денежных средств), а также за счет интенсивного (увеличение расходов бюджета). Отсутствие связи между значениями показателей и количеством бюджетных средств, затраченных для их достижения, препятствует грамотной и объективной оценке, за счет чего изменяется значение показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления.

2.2 Предлагаемая  методика оценки эффективности  деятельности органов местного  самоуправления

Вышеупомянутая  методика в Приморском крае применяется как для оценки эффективности деятельности управления городских округов, так и муниципальных районов. В данной работе для представления изменений в существующей методике все расчеты производятся на основании данных для городских округов Приморского края. Значения всех критериев оценки эффективности органов местного самоуправления в сфере экономического развития для городских округам края за 2008 и 2009 года представлены в приложении 1.

Изучение недостатков  существующих методов оценки эффективности органов местного самоуправления позволило сделать вывод о том, что применяемая система не позволяет дать объективную оценку реальному вкладу органов муниципалитета в развитие экономического потенциала региона.

Однако в  ходе исследования были разработаны следующие способы устранения этих недостатков. Так, для нивелирования влияния эффекта масштабов при использовании абсолютных величин необходимо учитывать не конкретное значение показателя для каждого городского округа, а темп его прироста. Данные расчетов темпов прироста показателей экономического развития городских округов Приморского края представлены в приложении 2.