Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях

"Бухгалтерский учет в бюджетных  и некоммерческих организациях", 2011, N N 4, 5

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ  ОТНОШЕНИЙ В СИСТЕМЕ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО  ХОЗЯЙСТВА

Совершенствование сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) на основе законодательного регулирования - важнейший фактор развития экономических отношений. В последнее время принят ряд важных документов. Среди них Федеральный закон от 02.07.2010 N 152-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 152-ФЗ), Федеральный закон от 22.07.2010 N 166-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" (далее - Закон N 166-ФЗ) и др.

Трудно  переоценить значение Закона N 152-ФЗ. Он призван упростить заключение концессионных соглашений, в том числе соглашений, объектом которых являются системы коммунальной инфраструктуры, а также обеспечить баланс интересов концессионера и концедента.

Напомним, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" концедент - это РФ, от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект РФ, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта РФ, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. А концессионер - это индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

По  мнению законодателей, принятые изменения  будут способствовать привлечению  частных инвестиций, благоприятно скажутся на темпах экономического роста, качестве реализуемых товаров и оказываемых услуг, в упрощении процедуры заключения концессионных соглашений в сфере деятельности организаций коммунального комплекса.

Важно отметить, что Законом N 152-ФЗ вносится ряд взаимосвязанных изменений в несколько федеральных законов, кроме внесения изменений в законодательство о концессионных соглашениях. Среди них Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и Бюджетный кодекс РФ (БК РФ).

Действие Закона N 152-ФЗ распространяется на физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность по концессионному соглашению, организации коммунального комплекса, а также на органы государственной власти и местного самоуправления, владеющие на правах собственности имуществом, являющимся объектом концессионного соглашения, и (или) осуществляющие полномочия по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Концессионные соглашения являются инструментом привлечения  долгосрочных частных инвестиций в  создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной или государственной собственности. К таким объектам, в частности, относятся системы водоснабжения и водоотведения, тепловые сети, полигоны по захоронению твердых бытовых отходов и другие системы коммунальной инфраструктуры.

Концессионные соглашения являются одной из наиболее эффективных форм государственно-частного партнерства, в особенности при  реализации инвестиционных проектов с  длительными сроками окупаемости, характерных для жилищно-коммунального  сектора. Несмотря на это, в сфере деятельности организаций коммунального комплекса более распространены договоры аренды, в том числе долгосрочной, устанавливающие менее прозрачную и сбалансированную систему отношений частных операторов и органов местного самоуправления.

Серьезным препятствием для заключения концессионных  соглашений, в частности, в коммунальном хозяйстве является неурегулированность  вопроса передачи в концессию  сложного имущественного комплекса. В  коммунальном хозяйстве заключение концессионных соглашений на отдельные объекты нецелесообразно, так как это приводит к нарушению целостности системы коммунальной инфраструктуры, усложняет договорные отношения и процесс регулирования цен (тарифов).

Большинство организаций коммунального комплекса  является унитарными предприятиями. Передача в концессию имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, запрещена действующим законодательством. Работу по регистрации прав собственности, владения и пользования на указанное имущество наиболее эффективно могут выполнить частные операторы, привлекаемые для управления инфраструктурой. В связи с этим для оптимизации и ускорения процесса перехода имущества от унитарных предприятий в управление частным операторам в законодательство вносятся поправки, позволяющие заключать концессионные соглашения, объектом которых является имущество, закрепленное за унитарными предприятиями, с последующей его перерегистрацией в течение установленного срока.

Законом N 152-ФЗ также внесены изменения в законодательство, которые позволяют заключать концессионные соглашения с множественными концедентами. Такая необходимость возникает, например, в случае если система коммунальной инфраструктуры находится на территории нескольких муниципальных образований (например, система водоснабжения, обслуживающая город и прилегающие районы) или нескольких субъектов РФ.

В настоящее  время действующие условия заключения концессионных соглашений недостаточно привлекательны для инвесторов, поскольку не обеспечивают в должной мере баланс интересов сторон при заключении, исполнении и прекращении действия концессионного соглашения. Основные требуемые изменения заключаются в установлении обязательств концедента при заключении соглашения и его ответственности за нарушение условий соглашения.

Так, Законом N 152-ФЗ устанавливается обязанность концедента передавать концессионеру имущество в состоянии, соответствующем условиям концессионного соглашения, осуществлять расходы на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения в случае и в размерах, предусмотренных концессионным соглашением, а также при наличии соответствующих полномочий устанавливать цены (тарифы) в соответствии с законодательством о государственном регулировании цен (тарифов) и условиями концессионного соглашения.

При этом нарушение указанных обязательств, а также нарушение сроков передачи имущества концессионеру являются существенными условиями нарушения концессионного соглашения, которое в этих случаях может быть расторгнуто или изменено по вине концедента.

При досрочном расторжении концессионного соглашения Законом N 152-ФЗ устанавливается срок, в течение которого концедент обязан возместить концессионеру стоимость созданного (реконструированного) по концессионному соглашению имущества. Данная мера позволяет концессионеру производить необходимые расходы в рамках бюджетного процесса. Если иное не предусмотрено соглашением сторон, указанный срок составляет один год, если соглашение расторгнуто по вине концессионера и три года - по вине концедента.

Полагаем, что необходимо было бы в  большей мере соблюсти равноправие сторон концессионного соглашения, установив одинаковый срок, в течение которого концедент обязан возместить концессионеру стоимость созданного (реконструированного) по концессионному соглашению имущества.

Также для повышения привлекательности концессионных соглашений упрощена процедура перемены лиц по концессионному соглашению, допускается расширение перечня способов обеспечения исполнения обязательств концессионера по концессионному соглашению (передача в залог прав по концессионному соглашению) и упрощается процедура передачи концессионеру в аренду земельных участков и установления в их отношении публичного сервитута.

При передаче в залог прав по концессионному соглашению, осуществляемой по согласованию с концедентом, залогодержатель получает возможность заменить лицо по концессионному соглашению в случае неисполнения концессионером обязательств по договорам, обеспечением исполнения обязательств по которым является залог прав по концессионному соглашению (замена лица происходит по результатам конкурсного отбора, обязательным условием которого является обязательство победителя конкурса исполнять обязательства концессионера по договорам с кредиторами, обеспечением исполнения обязательств по которым является право концессионера по концессионному соглашению).

Упрощение процедуры передачи концессионеру  в аренду земельных участков и  установления в их отношении публичного сервитута обеспечивает возможность  своевременного исполнения концессионером обязательств по строительству (реконструкции) объектов, предусмотренных концессионным соглашением.

Действующие условия заключения концессионных  соглашений недостаточно привлекательны для инвесторов, поскольку не обеспечивают в должной мере баланс интересов  сторон при заключении, исполнении и прекращении действия концессионного соглашения. Основные требуемые изменения заключаются в установлении обязательств концедента при заключении соглашения и его ответственности за нарушение условий соглашения.

Следует отметить, что Законом N 152-ФЗ устанавливаются особенности предоставления государственных и муниципальных бюджетных гарантий, связанные с его спецификой. В связи с тем что гарантом по договору о предоставлении гарантии и концедентом по концессионному соглашению является одно и то же лицо, устанавливаются следующие особенности предоставления государственных и муниципальных бюджетных гарантий:

- солидарная  ответственность концедента по  обеспеченному им обязательству  концессионера;

- отсутствие  права требования концедента  к концессионеру о возмещении  сумм, уплаченных концедентом по  государственной или муниципальной  гарантии при наступлении гарантийных  случаев некоммерческого характера;

- объект  концессионного соглашения (недвижимое  имущество), создаваемое концессионером при реализации концессионных соглашений, может являться обеспечением по предоставляемым концедентом государственным и муниципальным гарантиям.

При этом учитываются следующие особенности, возникающие в случае, если при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, концессионер предоставляет потребителям товары, работы, услуги по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом регулируемых надбавок к ценам (тарифам), т.е. при регулируемом виде деятельности:

- выручка,  получаемая концессионером в  результате деятельности, предусмотренной  концессионным соглашением, устанавливается  регулирующими органами, во многих  случаях непосредственно концедентами;

- инвестиционные  программы регулируемых организаций утверждаются, как правило, на период регулирования тарифов, но не более чем на 5 лет;

- инвестиционная  деятельность осуществляется в  течение всего срока концессионного  соглашения, в результате чего  на момент окончания срока  действия концессионного соглашения у концедента будут существовать обязательства по возмещению стоимости строительства (реконструкции) объекта концессионного соглашения;

- инвестиционные  программы и тарифы регулируемых  организаций регулярно корректируются  с учетом изменения экономической ситуации, что приводит к необходимости корректировки концессионных соглашений;

- зачастую  на момент заключения концессионного  соглашения отсутствует достоверная  информация о составе имущества  и его состоянии.

Кроме того, в целях развития конкуренции  за право управления имуществом в регулируемых видах деятельности ограничивается срок действия концессионного соглашения, а также уточняется порядок трансформации в концессионные соглашения договоров аренды, заключенных на долгосрочный период и предполагающих инвестиционные обязательства. Эта мера позволит перейти к более прозрачной и сбалансированной системе отношений в сферах, где в настоящее время частные операторы работают на основании договоров аренды.

Законом N 152-ФЗ вносятся изменения в законодательство о регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечивающие синхронизацию положений этого законодательства с законодательством о концессионных соглашениях. Устанавливается, что полномочия по установлению тарифов и определению порядка (формулы) расчета тарифов сохраняются за регулирующими органами. При этом по согласованию с регулирующими органами в концессионном соглашении могут быть установлены параметры, используемые при расчете тарифов.

Устанавливается также возможность регулирования  тарифов на товары и услуги организаций  коммунального комплекса методом  доходности инвестированного капитала. Этот метод регулирования обеспечивает установление тарифов на долгосрочный период (3 - 5 лет) и гарантирует инвестору возврат инвестированного капитала и доход от его использования, сопоставимый с доходностью инвестиций в другие виды деятельности. При заключении концессионного соглашения применение данного метода регулирования тарифов является обязательным для регулирующего органа.

Законом N 152-ФЗ вносятся изменения в БК РФ в части дополнения перечня безвозмездных поступлений бюджетов поступлениями в виде имущества, полученного концедентом при реализации концессионных соглашений. Также из объема внутреннего долга РФ, субъекта РФ, муниципалитета исключаются обязательства по государственным и муниципальным гарантиям, используемым для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийных случаев некоммерческого характера при реализации концессионных соглашений. При этом перечень некоммерческих рисков и порядок предоставления гарантий устанавливается Правительством РФ.