Обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности российского государства сравнительно-правовые и уголовно-правовые аспект

Суть принципа нерушимости  государственных границ состоит  в признании существующих границ и в отказе от любых попыток  посягательств на них. Согласно провозглашенному в Заключительном Акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.) третьему принципу, которым государства – участники должны руководствоваться во взаимоотношениях, «государства рассматривают как нерушимые все границы друг друга, как и границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы; они будут, соответственно, воздерживаться также от любых требований или действий, направленных на захват и узурпацию части или всей территории любого государства-участника». Нерушимость границ провозглашена Российской Федерацией в качестве одного из принципов, которым она руководствуется при установлении и изменении прохождения своей государственной границы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами на Государственной границе, а также регулировании правоотношений в приграничных районах (акваториях) Российской Федерации и на путях международных сообщений, пролегающих на российской территории. Таким образом, сфера действия этого принципа принадлежит преимущественно международному и административному праву в части установления либо изменения Государственной границы.

Принцип неприкосновенности государственных границ означает неприкосновенность самой линии Государственной границы на местности, запрещение пересечения границы без разрешения властей или вне установленных правил.^[241]Иными словами, сфера действия этого принципа распространяется на режим уже установленной границы, а потому он имеет непосредственное отношение и к уголовному праву как инструменту охраны основополагающих социальных ценностей, к которым, несомненно, относится и граница. При этом, очевидно, что неприкосновенность Государственной границы тесно смыкается с принципом неприкосновенности и целостности государственной территории, а потому и посягательства на неприкосновенность границы рассматриваются нами в контексте уголовно-правового обеспечения территориальной неприкосновенности.

Масштабы стоящей перед  нашим государством проблемы обеспечения  безопасности границы впечатляют. Сегодня  Россия граничит с 16 странами; протяженность  ее Государственной границы составляет более шестидесяти тысяч километров, в том числе сухопутной – 14509 км., морской – 38807 км., речной – 7141 км., озерной – 475 км. На Государственной границе России более 400 пунктов пропуска, через которые ежегодно пересекает границу не менее 8 миллионов единиц транспортных средств, 63 миллиона физических лиц, в том числе 17 миллионов иностранных граждан.^[242]

При этом современная  обстановка на границах России далека от оптимальной. В военно-политической области наблюдается активизация разведывательно-подрывной деятельности спецслужб с территории сопредельных государств, обострение территориальных проблем с государствами ближнего и дальнего зарубежья; в экономической сфере отмечается прогрессирующая тенденция расхищения национальных богатств, особенно в примыкающей к границе исключительной экономической зоне и зоне континентального шельфа; в национально-этнической области возрастает опасность расширения межнациональных конфликтов и дестабилизации обстановки в пограничных районах; нарастают миграционные потоки.^[243]

Государство осознало и  признало эти угрозы. В частности, согласно Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента от 17. 12. 1997 г. (с посл. изм.), среди основных угроз национальной безопасности в международной сфере отмечается возникновение и эскалация конфликтов вблизи государственной границы Российской Федерации и внешних границ государств - участников Содружества Независимых Государств.^[244] Военная доктрина России, утвержденная Указом Президента от 21. 04. 2000 г., среди основных внешних военных угроз называет наличие очагов вооруженных конфликтов, прежде всего вблизи государственной границы Российской Федерации и границ ее союзников; создание (наращивание) группировок войск (сил), ведущее к нарушению сложившегося баланса сил, вблизи государственной границы Российской Федерации и границ ее союзников, а также на прилегающих к их территориям морях. Одной из целей внешней политики, согласно Концепции внешней политики России, объявлено формирование пояса добрососедства по периметру российских границ, содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения потенциальных очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах.^[245]

В реализации государственных  задач по охране неприкосновенности Государственной границы важную роль играют положения уголовного законодательства. В главе 32 УК РФ «Преступления против порядка управления» охране границ посвящены две статьи: ст. 322 «Незаконное пересечение Государственной границы РФ» и ст. 323 «Противоправное изменение Государственной границы РФ».

Наряду с ними законом  в Главе 27 «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта»  предусмотрена ответственность  за нарушение правил международных  полетов (ст. 271). Вопрос о местоположении и объекте данного преступления в уголовно-правовой науке решается неоднозначно. В период действия УК РСФСР 1960 года, относившего данное преступление к группе «иных государственных преступлений», А. А. Игнатьев указывал, что его непосредственным объектом является «установленный порядок международных полетов, обеспечивающий безопасность движения воздушного транспорта»,^[246] в то время как П. Ф. Тельнов, классифицируя иные государственные преступления по непосредственному объекту, относил нарушение правил международных полетов к группе преступлений, посягающих на основы государственного управления в области обеспечения обороноспособности страны.^[247] В наши дни И. М. Тяжкова, исходя из местоположения статьи 271 в структуре УК, считает, что объектом данного преступления является «установленный порядок международных полетов..., обеспечивающий безопасность движения воздушного транспорта».^[248] В тоже время А. И. Коробеев указывает, что «общественная опасность комментируемого преступления состоит в том, что оно нарушает суверенитет России над ее воздушным пространством, создает угрозу неприкосновенности Государственной границы, подрывает обороноспособность страны, может породить возникновение межгосударственных конфликтов», а потому «непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст. 271 УК, следует признать неприкосновенность Государственной границы России».^[249] Равным образом В. И. Жулев пишет, что «объектом преступного посягательства в данном случае является не столько безопасность движения воздушных транспортных средств, сколько порядок осуществления международных полетов, общественные (в том числе международные) отношения, связанные с неприкосновенностью государственных границ».^[250] А. И. Чучаев признает неприкосновенность государственных границ факультативным объектом анализируемого преступления, определяя основным – безопасность воздушного движения.^[251]

Неопределенность в  характеристике объекта данного  преступления приводит ученых к мысли  о возможности изъятия ст. 271 либо из текста УК РФ вообще, либо, как минимум, из текста главы 27 УК. Так, С. В. Трофимов, предлагая исключить ст. 271 из УК, пишет, что она не имеет самостоятельного значения, поскольку является специальным составом ст. 322 «Незаконное пересечение Государственной границы»; «то обстоятельство, что пересечение границы происходит с использованием воздушного транспорта, характеризует лишь способ такого посягательства».^[252] Встречается аргументация и иного рода. А. И. Коробеев, считая, что ст. 263 УК «охватывает все без исключения случаи нарушения правил безопасности движения и эксплуатации летательных аппаратов как национального, так и международного характера, как на внутренних, так и на международных авиалиниях», что «нарушение правил международных полетов лишь одна из разновидностей нарушения правил безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта, о которых речь идет в ст. 263 УК», указывает, что для полноценной охраны общественных отношений, связанных с обеспечением безопасности функционирования воздушного транспорта, вполне достаточно ст. 263 УК и потому предлагает исключить данную статью из главы 27 (при этом автор, к сожалению, не определяет иного места для данной статьи).^[253] И. М. Тяжкова также выступает за декриминализацию рассматриваемого преступления, «так как при наступлении общественно опасных последствий, указанных в ст. 263 «Нарушение правил международных полетов» должно квалифицироваться именно по этой статье. Если же при нарушении правил международных полетов происходит незаконное пересечение границы, ответственность должна наступать по ст. 322».^[254]

На наш взгляд, специфика  нарушаемых в процессе совершения преступления правил не позволяет говорить о возможности  исключения ст. 271 из текста УК. Для обоснованного  решения вопроса необходимо выяснить соотношение содержания таких понятий, как, с одной стороны, «правила пересечения Государственной границы», «правила безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта» и с другой стороны, - «правила международных полетов».

Правила пересечения  Государственной границы – достаточно широкий перечень предписаний, которые содержатся в целом ряде нормативных актов и, в первую очередь, в Законе «О государственной границе». Кроме того, в зависимости от того, кто или что пересекает границу, дополнительные правила ее пересечения излагаются: для пересечения границы физическими лицами - в Законах «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» (1996 г.), «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (2002 г.); для ввоза и вывоза через границу растений – в Законе «О карантине растений» (2000 г.); для пересечения границы грузами, товарами - в Таможенном Кодексе (1993 г.); для пересечения границы воздушными судами - в Воздушном Кодексе (1997 г.) и т. д. Заметим, что в ст. 322 УК речь идет исключительно о пересечении Государственной границы физическими лицами – гражданами РФ, иностранцами, лицами без гражданства; нарушение же правил перемещения через государственную границу воздушных судов данной статьей не охватывается, а потому приведенное выше мнение И. М. Тяжковой о квалификации незаконного пересечения границы в процессе международного полета по ст. 322 УК представляется неоправданным.

Правила безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта также сосредоточены в целом  ряде нормативных документов: Воздушном  Кодексе (1997 г.), Положении о Федеральной  авиационной службе России (1996 г.), Положении о единой системе управления воздушным движением РФ (1994 г.), Положении о федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (1994 г.) и др. Их основное предназначение состоит в том, чтобы обеспечить безопасность пассажиров и членов экипажа воздушного судна во время полета и пребывания на борту; и распространяют они свое действие как на полеты российских, так и иностранных судов в воздушном пространстве России.

Правила международных полетов, на наш взгляд, являются частью предписаний относительно правил пересечения государственной границы и пребывания на территории России, поскольку регламентируют порядок пересечения границы и пролета в воздушном пространстве воздушных судов, выполняющих международные полеты. Эти правила не регламентируют собственно безопасность полетов, что признает и сам законодатель, не предусмотрев в ст. 271 УК в качестве основного или квалифицирующего признака наступление общественно опасных последствий, аналогичных тем, которые предусмотрены в ст. 263 УК. Очевидно, что если в процессе нарушения правил международных полетов одновременно нарушаются правила безопасности движения или эксплуатации воздушного транспорта и наступают причинно с этим связанные последствия в виде вреда здоровью, смерти или крупного ущерба, содеянное должно быть квалифицировано по совокупности преступлений, предусмотренных ст. 263 и 271 УК РФ; применение исключительно ст. 263 УК не будет отражать специфики содеянного в частности нарушения правил пересечения границы и пролета над территорией РФ. Если же в результате нарушения правил международных полетов не наступят указанные последствия применяется только ст. 271 УК; применение ст. 322 УК вместе со ст. 271 УК, с одной стороны - излишне, так как правила международных полетов включают правила пересечения границы, а с другой стороны – невозможно, поскольку ст. 322 не охватывает случаев пересечения границы воздушными судами.

Таким образом, нарушение  правил международных полетов «не  укладывается» ни в состав, предусмотренный ст. 263, ни в состав, предусмотренный ст. 322. Однако если рассматривать правила международных полетов в качестве части правил пересечения границы и пребывания на территории России, очевидно, что объект нарушения правил международных полетов по своей социальной сущности гораздо ближе к объекту незаконного пересечения границы, нежели к объекту транспортных преступлений.

Однако, перемещение данного  преступления в главу о преступлениях  против порядка управления наряду с  преступлениями, предусмотренными ст. 322 «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации», ст. 323 «Противоправное изменение Государственной границы Российской Федерации», на наш взгляд, также вряд ли оправданно. Дело в том, что дополнительный объект всех этих преступлений – территориальная целостность и неприкосновенность государства (неприкосновенность государственных границ) представляет собой более ценное социальное благо по сравнению с безопасностью транспорта и порядком управления. Рассуждая аналогичным образом и рассматривая проблему объекта преступлений, предусмотренных ст. 322 и ст. 323 УК, С. В. Дьяков предлагает считать им внешнюю безопасность государства, в связи с чем, перенести данные преступления в главу 29 УК.^[255] Понятие государственной безопасности как объекта уголовно-правовой охраны сформулировано в науке уголовного права. В частности, С. В. Дьяков пишет, что под государственной безопасностью следует понимать «состояние стабильности, прочности и защищенности конституционного строя от тех источников опасности, которые реально имеются в современных условиях перехода Росси к новому общественно-экономическому строю».^[256]

Принимая во внимание, что территориальная целостность  и неприкосновенность выступают  составной частью суверенитета государства, посягательства на них разумно рассматривать  в качестве преступлений против государства. В силу этого вполне можно согласиться с мнением С. В. Дьякова о целесообразности переноса предусмотренных ст. 322 и 323 УК деяний в главу 29 УК, с уточнением о необходимости в таком случае переноса в эту же главу и деяния, предусмотренного ст. 271 УК.

Однако возможен и  иной, более «радикальный» подход к структурному оформлению преступлений против неприкосновенности границ России. В решении вопроса относительно объекта деяний, связанных с нарушением законодательства о Государственной  границе, и их места в структуре УК может оказаться полезен опыт составления последнего Кодекса об административных правонарушениях, где административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации выделены в самостоятельную главу (Главу 18) и помещены после главы о правонарушениях, посягающих на институты государственной власти, и перед главой о правонарушениях против порядка управления. Учитывая этот опыт, можно предложить законодателю предусмотреть в УК РФ самостоятельную главу, например, главу 31¹, в которой сконцентрировать преступные деяния, посягающие на неприкосновенность Государственной границы. В не могли бы войти предписания, содержащиеся сейчас в статьях 271, 322, 323 УК РФ. (Кроме того, можно предложить обсудить вопрос о перенесении в эту главу преступлений, предусмотренных ст. 188 «Контрабанда», ст. 190 «Невозвращение на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран», - однако, это уже выходит за рамки настоящего исследования). С данным предложением были согласны 54% опрошенных респондентов.