Прокуротура РФ

Для дальнейшего развития прокуратуры  немаловажное значение имели решения  Государственного совета, который в 1862 г. определил основные направления  деятельности прокуратуры, принятые Судебными  Уставами Александра II.

Устройство  и организация деятельности органов  прокуратуры в результате судебно-правовой реформы третьей четверти XIX в. кардинально изменились. В первую очередь  это коснулось соотношения основных классических направлений деятельности прокуратуры, о чем речь шла ранее. Прокуратура, по сути, была отлучена от осуществления надзора за законностью в государстве (за исключением законности судебных решений), ей была отведена лишь роль стороны обвинения в уголовном судопроизводстве. Вместе с тем такие шаги законодателя признавались в те времена довольно прогрессивными (Концепция судебной реформы в современной России предлагает почти аналогичную реформу прокурорского надзора). Новый порядок уголовного процесса заключался в «трех положениях: 1) власть обвинительная отделяется от судебной; 2) власть обвинительная, т.е. обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежит прокурорам; 3) власть судебная, т.е. рассмотрение уголовных дел и постановление приговоров, принадлежит судам без всякого участия властей административных».

В то же время остро встал существенный вопрос: какому ведомству должна принадлежать прокуратура. Следует отнести ее к суду, к администрации или же создать особое ведомство? Несмотря на то, что больше всего точек соприкосновения прокуратура имела с правительственной властью и представляла ее интересы перед судом, полное слияние прокуратуры с ней представляло серьезные опасения, законность была бы принесена в «жертву удобства, и прокурорская власть была бы дискредитирована, превратившись в слугу администрации».

Не  нашло одобрения и построение прокуратуры в составе суда, под  руководством судебных коллегий. Предполагалось, что это лишило бы прокуратуру  «необходимой энергии и быстроты деятельности». Главенствующим положением должна была сохраняться независимость  прокуратуры.

Наиболее  правильным и продуктивным представлялся  третий путь – прокуратура должна быть построена как отдельное  установление, стоящее между судом  и правительством, имеющее во главе  высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры  и располагающее как должностными правами, обеспечивающими ей авторитетность мнения перед правительством, так  и средствами, которые давали бы ей возможность раскрывать для убеждения  суда истину в наиболее полном объеме. Министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть высшего управления, в своей же процессуальной деятельности прокуратура нуждается в судебном контроле, который, не входя в оценку действий отдельных прокуроров, не оказывая влияния на их служебное положение и не присваивая суду направления обвинительной деятельности, ограждал бы законные интересы власти и населения по отдельным делам.

Таким виделось место прокуратуры в  системе государственной власти. Но, как отмечает И.Я. Фойницкий, законодательство сделало все для обеспечения независимости прокуратуры от суда: помещенная в состав судебного ведомства, она представляла отдельную от суда организацию, суд не имел над членами прокуратуры ни права надзора, ни распорядительной, ни дисциплинарной власти .

Итак, в 1864 г. прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных местах». Учреждением  судебных установлений от 20 ноября 1864 г. прокурорский надзор в судах вверялся обер-прокурорам и их товарищам под  высшим наблюдением министра юстиции, который являлся и генерал-прокурором. В это время появляются основы организации прокуратуры как  органа, базирующегося на иерархической  дисциплине и единоначалии и независимого от местных, административных и судебных структур. Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами уголовного и гражданского судопроизводства.

В подобном виде российская прокуратура  просуществовала до Октябрьской  революции, когда 24 ноября 1917 г. Декретом о суде № 1 она была упразднена, и  ее деятельность не возобновлялась более  четырех лет. Однако первые годы существования  советской власти показали насущную необходимость создания единого  органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. Под эгидой Народного комиссариата юстиции  РСФСР началась работа по подготовке и обсуждению проектов возрождения  российской прокуратуры.

Развернулась  широкая дискуссия по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Противники централизации органов  прокуратуры и их независимости  от местных органов настаивали на «двойном подчинении» прокуроров: центральной  прокурорской власти и губернским исполкомам на местах. Основные аргументы связывались  с «нарушением Конституции», «проявлением недоверия местным органам власти и высокомерием центра» и т.п. Представленный на сессию ВЦИК проект не был принят.

Внимательно следивший за ходом решения вопроса  о прокуратуре В.И. Ленин написал  свое знаменитое и сейчас незаслуженно забытое письмо «О «двойном» подчинении и законности», где обосновывалась потребность именно в независимом  от «местных влияний» государственном  органе, способном обеспечить единообразное  понимание и исполнение законности в государстве. Были также предложены принципы организации и деятельности советской прокуратуры, которые  нашли закрепление в Положении  о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.

По  Положению о прокурорском надзоре  на Прокуратуру РСФСР возлагались:  а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Прокуратура была создана в составе Наркомата  юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который одновременно был  и Прокурором республики (с 1928 г. Прокурор республики стал заместителем наркома  юстиции). В составе НКЮ был  образован отдел прокуратуры, подчиненный  непосредственно Прокурору республики.

В 1924 г. была образована Прокуратура Верховного суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном  суде СССР от 23 ноября 1923 г., а позже  Положения о Верховном суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от     24 июля 1929 г.

На  Прокуратуру Верховного суда СССР возлагались: а) наблюдение, с точки зрения Конституции  СССР и общесоюзного законодательства, за законностью постановлений наркоматов СССР и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных  республик и их президиумов; б) наблюдение за законностью действий ОГПУ; в) надзор за законностью решений, приговоров и определений Верховного суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным  применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик.

В связи с необходимостью дальнейшего  укрепления законности во всесоюзном масштабе постановлением ЦИК и СНК  СССР от 20 июня 1933 г. была образована Прокуратура  СССР, а 17 декабря 1933 г. утверждено Положение  о Прокуратуре СССР. В нем были определены функции прокуратуры и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, которые в основном сохранились и поныне: общий надзор; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции; надзор за предварительным расследованием; надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами; надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Очередным важным этапом в развитии прокуратуры  стало принятие 24 мая 1955 г. Положения  о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили дальнейшее развитие идеи о назначении законности в государстве  и о роли органов прокурорского  надзора в ее неуклонном обеспечении.

С принятием Конституции 1977 г. связаны  дальнейшие шаги по обеспечению надлежащего  надзора за законностью. Одним из них было решение о выработке  Закона о прокуратуре СССР. Такой  закон был принят 30 ноября 1979 г. В  нем нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы организации и деятельности органов  прокуратуры, основные направления  их деятельности.

Принятый 17 января 1992 г. Федеральный закон  «О прокуратуре Российской Федерации» внес много нового в теорию и практику прокурорского надзора. Законом  в связи с происшедшими в нашем  обществе изменениями, были существенно  ограничены объем и полномочия прокурорского  надзора по сравнению с ранее  действовавшим законодательством. Это стало результатом столкновения различных концепций развития прокуратуры. В некоторых из них просматривалось  стремление к значительному сокращению функций прокуратуры, превращению  ее лишь в орган уголовного преследования, поддержания обвинения в суде.

Новая редакция Федерального закона «О прокуратуре  Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), содержанию которого в большей степени посвящена данная работа, закрепила основополагающий принцип построения прокуратуры как единой федеральной, централизованной системы, осуществляющей от имени государства надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации. Главное состоит в том, что Закон не только сохранил, но и усилил ряд позиций прокуратуры как важнейшего государственного органа правоохраны и обеспечения законности. Он предусматривает значительное усиление правозащитной функции прокуратуры, что, в особенности, касается прав и свобод человека.

Законом закреплена de jurе существующая de facto функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в значительной мере по-новому трактуются вопросы участия прокуроров в рассмотрении дел судами, предусмотрены реальные правовые гарантии независимости прокуратуры, урегулированы структурирование системы прокуратуры, порядок и процедура назначения Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Федерации и других подчиненных прокуроров, детально регулируются гарантии, в том числе материального и социального обеспечения прокурорских работников.

По  мнению профессора В.В.Николюка, «законодательные новеллы в сфере осуществления прокурорского надзора во многом разрешили стоявшие долгие годы концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой, судебной реформы в Российской Федерации, более точно обрисовали конституционный статус прокуратуры, ее взаимоотношения с судом, упорядочили нормативно-правовую основу прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры. В ходе подготовки Закона о прокуратуре 1999 г. был ревизован ряд устаревших в соответствующей части законов и подзаконных актов, что позволило ликвидировать множество недостатков и пробелов в правовом регулировании деятельности прокуратуры».

Согласно  статье 1 названного Федерального закона  прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации и осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, возложенные на нее федеральными законами.

В соответствии со ст. 3 Закона «О прокуратуре  Российской Федерации» организация  и порядок деятельности прокуратуры  Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Законом  и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

Еще в конце XIX в. российская правовая наука исходила из требования, что «всякая правильно организованная юридическая деятельность должна быть построена на известном руководящем начале, которое систематически управляет ее действиями и ведет их к единой общей цели». Такими руководящими началами выступают принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, которые закреплены в ст. 129 Конституции Российской Федерации и в ст. 4 Закона.

Согласно  данным нормам Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную  централизованную систему органов (далее – органы прокуратуры) и  учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору  Российской Федерации. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Причем действуют они гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Анализ  данных положений позволяет выделить следующие принципы организации  и деятельности российской прокуратуры: единства и централизации; независимости  органов прокуратуры при осуществлении  своих полномочий; законности и гласности.

В новой редакции Закона о прокуратуре  строго выдержана четкая вертикаль  подчиненности всех уровней прокурорской системы, что позволяет уверенно проводить в жизнь требования единой законности на территории федеративного  государства.

Принцип единства и централизации состоит  из двух органически связанных элементов. Единство организации и деятельности органов прокуратуры означает такое  их положение, в результате которого все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую централизованную систему: от районного  звена до Генеральной прокуратуры. Пункт 3 ст. 11 Закона запрещает создание на территории Российской Федерации  органов прокуратуры, не входящих в  единую систему прокуратуры России.

Каждый  прокурор действует на соответствующей  территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации  в целом как единая федеральная  система. Так, любой прокурор – от районного до Генерального – вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция, т.е. действует исключительно ex officio. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства и методы прокурорского надзора. Такие акты имеют обязательную одинаковую юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами (ст. 6 Закона).