Прокуротура РФ

Широко  известной фразой, выведенной в эпиграф  настоящего пособия, российский император  Петр I довольно образно и точно  охарактеризовал сущность вводимой в России Указом от 12 января 1722 г. должности  генерал-прокурора, назначив на этот пост своего сподвижника и любимца  Павла Ивановича Ягужинского. Эта фраза стала «крылатой» на многие годы, подчеркивая не только значение органов прокуратуры в государстве и обществе, но и тот бесспорный факт, что она всегда оставалась «державным» оружием власти в стране. 280-летний путь «исканий и бурь», пройденный прокуратурой как органом надзора за законностью в России, со всей очевидностью свидетельствует о жизненной важности и необходимости осмысления нашего исторического прошлого, собственных ошибок и обретений.

В условиях развития современной судебно-правовой реформы в стране развернулась острая дискуссия (а по сути – столкновение полярных мнений) относительно роли и  места прокуратуры в демократическом обществе и правовом государстве, на звание которых претендует обновляющаяся Россия. Постановка вопроса об «отмирании» ряда функций прокуратуры прозвучала в самой концепции судебной реформы. Более того, вопрос о прокуратуре ставился по-гамлетовски: быть или не быть. Вновь актуальными стали слова выдающегося русского юриста А.Ф.Кони по поводу судьбы прокуратуры, реформированной в ходе судебно-правовой реформы середины XIX века: «В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоящий на страже леса».

Необходимо  признать, что концептуально административный прокурорский надзор, исходя из теории разделения властей, в конечном итоге  должен уступить место судебному  контролю или судебной защите нарушенных законных прав и интересов личности. Этого же требует переход от репрессивного  к охранительному значению права  в нашем обществе. Вместе с тем, «решая вопрос о перспективах развития прокуратуры, надо иметь в виду, что  основная ее функция – «отслеживать»  нарушения закона и принимать  меры по их устранению – не носит  антидемократического «заряда» и вполне отвечает высоким стандартам правового  государства». При этом особо следует  заметить, что отечественная прокуратура  – институт, порожденный объективными потребностями именно российского  общества.

На  первой конференции Международной  ассоциации прокуроров было подчеркнуто, что новая прокурорская организация  будет способствовать упрочению  в общественном сознании совершенно очевидной, но не всегда и везде признаваемой истины: прокуратура есть источник справедливости, она действует от имени общества и в интересах  общества. До тех пор, пока в России не будет отлажена четкая система  государственного контроля, пока в  полной мере не окрепнет судебная власть и, таким образом, не появится реальная возможность компенсировать прокурорский надзор иными институтами государственной  власти, нетрадиционная по некоторым  мировым стандартам и представлениям российская прокуратура объективно необходима и востребована обществом.

Редакция  Закона о прокуратуре 1995 г. в большей  степени покончила с неопределенностью  статуса российской прокуратуры. Однако дальнейшее совершенствование российского законодательства, необходимость обеспечения соблюдения Конституции (данная проблема с каждым годом приобретает все большую актуальность), целесообразность восстановления имевшихся в распоряжении прокуроров и впоследствии утраченных ими полномочий, потребность в приведении в систему и обновлении, уточнении разрозненной нормативно-правовой основы порядка прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, а также иные обстоятельства обусловили внесение изменений и дополнений в действующий закон «О прокуратуре Российской Федерации», что и было сделано Федеральным законом от 10 февраля      1999 г.. Из 54 статей прежнего закона 24 претерпели изменения, включены 18 новых статей.

Названная (довольно радикальная) и последующие  редакции Закона (в работе анализируется  Федеральный закон «О прокуратуре  Российской Федерации» в редакции Закона от 10 февраля 1999 г., 29 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г.) более четко  определили конституционный статус прокуратуры, разрешили отдельные  концептуальные проблемы, касающиеся построения ее органов и учреждений, а также осуществления надзорных  и иных функций.

Правовые  основы современной российской прокуратуры  «усилились» также и за счет изданных в последние годы приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, определяющих основные стратегические приоритеты и средства их реализации при организации и осуществлении  прокурорской деятельности.

Издание подготовлено с учетом изменений  и дополнений, внесенных в законодательное  и ведомственное регулирование  организации и деятельности российской прокуратуры, что позволит, на наш  взгляд, составить полное представление  о ее функциях, задачах и полномочиях  на современном этапе.

Обширная  и порой непримиримая дискуссия  о месте и роли прокуратуры  в правоохранительном механизме  страны, развернувшаяся в России в  последние годы, несколько утратила свой накал после принятия в 1995 г. новой редакции закона «О прокуратуре  Российской Федерации». Ее отличительной  особенностью стала ярко выраженная полярность позиций сторон спора: от обоснования необходимости упразднения  прокуратуры как органа надзора  за законностью, с сохранением за ней функции уголовного преследования, до резкого проявления «ведомственного  патриотизма», который не приемлет предметного реформирования прокуратуры.

Действительно, научный спор о месте и значении прокуратуры в государстве не только и не столько определяет ее дальнейшую судьбу, хотя во многом позволяет  представить будущую модель российской государственности.

В юридической литературе место прокуратуры  в системе разделения властей  определяется по-разному, но суть дискуссии  и выработанных в ее ходе точек  зрения можно свести к следующему: 1) прокуратура – представительница  самостоятельной ветви государственной  власти, осуществляющей контрольно-восстановительную  функцию (но эта позиция, на наш взгляд, допустима только в плане теоретической  полемики); 2) прокуратура может примыкать  к законодательной власти как  ее исполнительный орган по контролю за выполнением принимаемых законов; 3) исходя из формального анализа гл.7 Конституции России, прокуратуру можно отнести к судебной власти (эта позиция как предмет научного исследования также представляет определенный интерес: активная роль прокуратуры по надзору за законностью в некоторой степени позволяет рассматривать ее как контрольно-исполнительный орган судебной власти); 4) по характеру полномочий, сфере прокурорской деятельности, с учетом исторического опыта становления и развития, прокуратура относится к органам исполнительной власти, а поскольку президент страны является гарантом конституционных прав и свобод человека, прокуратура выступает также правовым механизмом реализации власти главы государства.

Последняя позиция представляется наиболее аргументированной  и последовательной. В отличие  от судебной власти, которая по своей  природе сугубо объективна и первична по отношению к власти исполнительной, прокурорская власть – это плод исключительно воли монарха, т.е. административной ветви власти, «державное оружие»  ее укрепления и стабильности. При  этом необходимо учитывать, что чаще всего в теории государства президент  рассматривается как глава исполнительной власти, но в Российской Федерации  такого классического построения нет, и «президент не входит в систему  разделения властей», но как представитель  администрации он, тем не менее, тяготеет к власти административной (исполнительной).

Прокуратура как государственный институт зародилась во Франции в начале ХIV столетия, исходя исключительно из потребностей и интересов королевской власти. Отсюда и первое название прокуроров: «люди короля», деятельность которых была направлена на обеспечение всевластия «короны».  Действительно, прокуратура исторически сложилась как исполнительный орган государства, представляющий и защищающий его интересы.  Вместе с тем история прокуратуры – это процесс конкуренции двух основных направлений ее деятельности: а) публичного уголовного преследования, т.е. поддержания обвинения от имени общества и государства в отношении лиц, совершивших преступление и б) представительства государственных интересов в области правоохраны. Собственно прокуратура сложилась окончательно для целей последнего, в то время как жизнь ей дало именно первое направление.

Исходя  из разной степени и доли соотношения  этих направлений, можно выделить несколько  исторически сложившихся основных типов устройства органов прокуратуры:

1) фискально-контрольный тип прокуратуры,  где преимущественно функция  надзора за законностью преобладает  над функцией уголовного преследования  (по данному типу, скорее всего,  строилась советская, а ныне  организована современная российская  прокуратура);

2) французская прокуратура, созданная  Наполеоном Бонапартом: довольно  сложная система, богатая содержанием,  совмещающая в равной степени  функции надзора, уголовного преследования  и представительства интересов  государства;

3) англосаксонская прокуратура –  основана на полном отсутствии  законоохранительного элемента и ограничивающаяся в своей деятельности функцией уголовного преследования (по сути, это государственная адвокатура, представляющая в суде интересы своего клиента – государства);

4) германская прокуратура – по  деятельности более близка к  англосаксонскому типу, а по устройству  – к французскому;

5) русская (российская) прокуратура.  Представляет собой последовательно  сменяющуюся систему названных  выше направлений, которые в  различные годы развития отечественной  прокуратуры выражались в разной  степени: то имея приоритет,  то отходя на второй план, либо  вообще ликвидировались. Так,  из фискально-контрольной прокуратуры  при Петре она преобразовывалась  по Судебным Уставам 1864 г. в  неизвестный ранее тип, близкий  к англосаксонскому и, частично, французскому. После 1922 г. отечественная прокуратура вновь строится по контрольно-фискальному типу, с определенными свойствами французской прокуратуры.

В допетровские времена России были чужды  понятия основных элементов прокурорского  учреждения, хотя отдельные «мотивы» прокурорского представительства  при осуществлении уголовного преследования  от имени государства уже присутствовали. Так, по «Уложению» Алексея Михайловича  при совершении тяжкого преступления и при отсутствии «челобитчика»  или истца интересы погибшего  потерпевшего мог представлять в  суде сам царь.

Идея  учреждения органов прокуратуры  в России, безусловно, принадлежит  императору Петру I, хотя ее зарождение нельзя не связывать с влиянием иноземного права. Вместе с тем в литературе высказывается точка зрения, что  в основе этого нововведения лежит  сугубо русский бюрократизм как  одна из наиболее серьезных болезней аппарата российского государства: неисполнительность чиновников, обман, закононепослушание, мздоимство, казнокрадство, а в целом – пренебрежение к интересам государства и народа. Именно понимание этого явления и привело Петра I к необходимости учреждения прокуратуры в ходе реформы системы государственного управления в первой четверти XVIII в. По его замыслу прокурорский надзор был сформирован как институт контроля в первую очередь за деятельностью государственного аппарата.

В этой связи сразу же после образования 23 февраля 1711 г. Правительствующего Сената  2 марта 1711 г. создается орган, специально предназначенный для надзора за соблюдением законности в деятельности сенаторов – фискалат Основными функциями института фискалов были: политический сыск – «правильное применение истинной мысли государя»; «поддержание интересов фиска и казны» (сбор налогов); борьба с казнокрадством и наблюдение за «чиновничьей нравственностью» и т.п. Их учреждением была реализована идея создать такую должность, которая была бы «всевидящим оком царевым», посредством которого правительство могло надзирать за деятельностью всех подчиненных ему органов и должностных лиц. Вместе с тем, по утверждению известного биографа российской прокуратуры Н.В.Муравьева, фискалы «не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе потомству темную память, о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укоризненное и оскорбительное значение самого слова «фискал», в смысле доносчика, представление о котором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения».

Постепенно  фискалат как орган «догляда» за нравственностью чиновников и «выгодами государства», доноса на «противников царевых интересов» переродился в прокуратуру – орган надзора за законностью в государстве. Указами Петра I в 1722 г. введена должность генерал-прокурора, которому предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона генерал-прокурор обязан был предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения имел право «протестовать и оное дело остановить».

Прокуроры стали занимать важное место в  государственной службе. Активно  складывался прокурорский корпус, которому царь Петр старался дать «большую силу и авторитет». Прокуроров по предложению  генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении мог принести письменный протест в орган нарушивший закон, а далее – в соответствующую коллегию или Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие.

После смерти Петра I прокуратура и прокурорский надзор пережили несколько «взлетов и падений». Значение прокуратуры  в обществе менялось полярно: то она  становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение  в государстве. В эпоху децентрализации  Екатерины II получила развитие местная (губернская) прокуратура. С созданием  в 1802 г. при Александре I Министерства юстиции генерал-прокурор и министр  юстиции Российской империи стали  выступать в одном лице.