Конституционный Суд Российской Федерации

3. Административное  судопроизводство

Обеспечение надлежащего осуществления административного производства в значительной степени зависит от качества его нормативной основы. Правовое регулирование административного процесса должно охватывать порядок осуществления административного судопроизводства, четко разграничить компетенцию судов по административным и другим делам, в том числе рассматриваемым Конституционным Судом, обеспечить процессуальное взаимодействие между судами.

Поскольку дела об административных правонарушениях рассматриваются не только судами, но и иными органами и должностными лицами, возникает вопрос о конституционных основаниях обжалования в суд постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных соответствующими должностными лицами или органами. При этом, как отмечается в решениях Конституционного Суда, проверка законности и обоснованности таких постановлений осуществляется судом с соблюдением всех конституционных принципов и гарантий (Определения от 3 апреля 2012 года № 598-О, от 23 апреля 2013 года № 630-О).

Касаясь особенностей правового регулирования порядка привлечения к административной ответственности, Конституционный Суд указал, что большинство административных правонарушений – в сравнении с запрещенными уголовным законом деяниями – представляют собой деяния, которые характеризуются невысокой степенью общественной опасности, влекут менее строгие меры ответственности и имеют для граждан не столь значительные негативные последствия, но при этом носят массовый характер (Определение от 4 июня 2013 года № 900-О).

Затронув вопрос о распространении действия закона, отменяющего административную ответственность, на лиц, в отношении которых не исполнено постановление о назначении административного наказания, в том числе по причине уклонения от его исполнения, Конституционный Суд счел такую нормативную конструкцию согласующейся с принципами справедливости, гуманизма и адекватности публично-правового реагирования на совершенное противоправное деяние соразмерно его актуальной общественной опасности и не выходящей за рамки дискреционных полномочий законодателя, принимая во внимание, что статья 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации не ограничивает возможность применения правил об обратной силе закона в зависимости от каких-либо обстоятельств, включая поведение совершивших правонарушение и привлеченных к ответственности лиц.

При этом не создается препятствий для доступа потерпевших от административных правонарушений к правосудию, поскольку прекращение производства по делу об административном правонарушении в связи с отменой закона, установившего административную ответственность, не образует преграду для их обращения в суд в целях установления в других процедурах оснований для привлечения совершившего соответствующее деяние лица к гражданской ответственности: в силу статьи 4.7 КоАП Российской Федерации споры о возмещении имущественного ущерба и морального вреда, причиненного административным правонарушением, в любом случае разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства. Иное вступало бы в противоречие с конституционным требованием об обеспечении каждому судебной защиты его прав и свобод, делая иллюзорной возможность компенсации потерпевшим вреда, причиненного им административным правонарушением, в случае прекращения производства по делу в связи с принятием закона, отменяющего административную ответственность за его совершение (Определение от 10 октября 2013 года № 1485-О).

В ряде решений Конституционным Судом были рассмотрены вопросы отдельных видов административного производства и, в частности, вопросы судебной проверки нормативных правовых актов. Было констатировано, что решение суда, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности этого нормативного правового акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Иное не согласуется с конституционным полномочием органов и лиц обращаться в Конституционный Суд с требованием о подтверждении конституционности нормативных актов уровня ниже федерального закона как принятых в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти (Определение от 28 мая 2013 года № 761-О).

При этом лишение акта юридической силы возможно только по решению должностного лица или государственного органа, издавшего этот акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства. Из этого следует, что проверка арбитражным судом законности нормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц, утративших силу к моменту обращения гражданина в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, являются недопустимыми.

Вместе с тем утрата нормативным правовым актом силы не является препятствием для осуществления закрепленного в статье 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации права, оно может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений. Гражданин, в частности, может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу к моменту его обращения в суд, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий, поскольку суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (в том числе утратившего силу) акту большей юридической силы, принимает решение в соответствии с последним (Определение от 17 июня 2013 года № 957-О).

Объектом контроля со стороны Конституционного Суда в рассматриваемый период было также производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, включая вопросы обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, а также определением результатов выборов. Конституционный Суд установил, что отсутствие необходимой дифференциации создает предпосылки для нарушения принципа обязательности итогов выборов, которые не могут быть поставлены под сомнение неограниченным кругом лиц, и притом по любым основаниям, в том числе связанным лишь с предположениями о допущенных в ходе установления итогов голосования, определения результатов выборов нарушениях либо с субъективным намерением защитить определенным образом понимаемый общественно-политический интерес при отсутствии у обратившегося в суд лица достаточных оснований полагать, что соответствующие нарушения по своему характеру и масштабу не позволяют выявить действительную волю избирателей, и реальной возможности подтвердить свою позицию необходимыми доказательствами.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда, порядок судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предполагает отказ суда в принятии заявления о признании нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону в случае, если заявитель считает, что этим актом нарушаются его права и свободы. Иное означало бы, что в стадии возбуждения дела, в которой не проводится судебное заседание с участием сторон и решаются вопросы лишь процессуального характера, судья своим постановлением, приобретающим после его вступления в силу в соответствии со статьей 13 ГПК Российской Федерации обязательный характер, определяет содержание прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения; однако такой подход не согласуется с конституционной природой судопроизводства, в силу которой решение вопросов материального права должно осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправия сторон.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда распространяется и на отношения, касающиеся обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, определением результатов выборов. Сложившаяся же правоприменительная практика, полностью исключающая возможность судебной защиты избирательных прав граждан, если их нарушения имеют место на стадиях избирательного процесса, следующих за моментом голосования, и тем самым отрицающая право избирателей на обжалование итогов голосования на том избирательном участке, на котором они принимали участие в выборах, не отвечает требованиям Конституции (Постановление от 22 апреля 2013 года № 8-П).

4. Уголовное судопроизводство

Конституция Российской Федерации относит уголовное и уголовно-процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "о"). В силу этого федеральный законодатель самостоятельно определяет содержание положений уголовного и уголовно-процессуального законов, в том числе устанавливает преступность общественно опасных деяний, их наказуемость и иные уголовно-правовые последствия совершения преступления, а также условия, при которых возможен отказ от использования предусмотренных в качестве средств реагирования на те или иные деяния мер государственного принуждения. При этом он должен соблюдать принципы равенства и справедливости, которые имеют универсальный характер и оказывают регулирующее воздействие на все области общественных отношений, и не допускать использования средств уголовного и уголовно-процессуального законов для несоразмерного, избыточного ограничения прав и свобод при применении мер уголовной ответственности (Определение от 17 января 2013 года № 2-О).

Как указывал Конституционный Суд, федеральный законодатель, кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) перед иными федеральными законами в регламентации уголовно-процессуальных отношений. В случае коллизии законов его приоритет действует при условии, что речь идет о правовом регулировании именно уголовно-процессуальных отношений, поскольку уголовное судопроизводство представляет собой самостоятельную сферу правового регулирования, юридической формой уголовно-процессуальных отношений является уголовно-процессуальное законодательство как отдельная отрасль в системе законодательства Российской Федерации, а установление новых норм, регламентирующих уголовно-процессуальные отношения, по общему правилу, – согласно самой сути и природе уголовно-процессуального закона – должно быть согласовано с УПК РФ.

Конституционный Суд также подчеркнул, что приоритет УПК РФ перед другими федеральными законами не является безусловным, поскольку он может быть ограничен как установленной Конституцией Российской Федерации иерархией федеральных конституционных законов и обычных федеральных законов (к числу последних относится и этот Кодекс), так и правилами о том, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются последующий закон и закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. О безусловном приоритете его норм не может идти речь и в случаях, когда в других – кроме этого Кодекса, закрепляющего общие правила уголовного судопроизводства, – законодательных актах устанавливаются те или иные дополнительные гарантии прав и свобод (Определение от 17 июня 2013 года № 946-О).

Следует подчеркнуть в связи с этим, что в уже упоминавшемся Постановлении от 16 октября 2012 года № 22-П затрагивалась проблема соотношения норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства в контексте обращенного к законодателю требования обеспечить их взаимную согласованность, без чего невозможно единообразное толкование и применение материальных и процессуальных норм. В развитие данного положения Конституционный Суд в Постановлении от 2 июля 2013 года № 16-П отметил приоритет уголовного закона перед уголовно-процессуальным, указав на то обстоятельство, что определение основания и условий привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, назначение справедливого наказания и иных мер уголовно-правового характера относятся к сфере уголовно-правового регулирования и уголовно-правовых отношений. Соответственно, производство по уголовному делу, равно как и уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания либо отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания не могут осуществляться в противоречии с положениями уголовного закона.

В решениях Конституционного Суда были сформулированы также условия недопустимости ограничительного толкования положений УПК РФ. Так, уголовные дела частного обвинения, по общему правилу, возбуждаются не иначе как по заявлению потерпевшего или его законного представителя и подлежат прекращению в связи с примирением потерпевшего с обвиняемым. При этом такое заявление не только признается поводом к возбуждению уголовного дела, но и рассматривается в качестве обвинительного акта, в рамках которого осуществляется уголовное преследование. Устанавливая эти правила, законодатель исходил из того, что соответствующие преступления не представляют значительной общественной опасности и их раскрытие обычно не вызывает трудностей, в связи с чем потерпевший сам может осуществлять уголовное преследование – обращаться за защитой своих прав и законных интересов непосредственно в суд и доказывать как факт совершения преступления, так и виновность в нем конкретного лица, минуя обязательные в иных ситуациях (по делам частно-публичного и публичного обвинения) процессуальные стадии досудебного производства.

В то же время диспозитивность, выступая в качестве дополнительной гарантии прав и законных интересов потерпевшего по делам частного обвинения, не может приводить к их ограничению: если любое из преступлений, дела о которых рассматриваются в порядке частного обвинения, совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам (в том числе ввиду того, что данные о виновном в совершении такого преступления потерпевшему не известны) не может защищать свои права и законные интересы, руководитель следственного органа, следователь, а также с согласия прокурора дознаватель возбуждают уголовное дело и при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя. Если же указанные обстоятельства будут установлены после принятия заявления к производству, то мировой судья вправе признать обязательным участие в деле законного представителя потерпевшего и прокурора. Наконец, если в ходе судебного разбирательства в действиях лица, в отношении которого подано заявление, будут установлены признаки преступления, не предусмотренного частью второй статьи 20 УПК РФ, то мировой судья выносит постановление о прекращении уголовного преследования по делу и направлении материалов руководителю следственного органа или начальнику органа дознания для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в порядке публичного или частно-публичного обвинения, о чем уведомляет потерпевшего или его законного представителя (Определение от 17 сентября 2013 года № 1336-О).

Необходимость обеспечения прав и свобод граждан в уголовном процессе особо подчеркивается Конституционным Судом и применительно к стадии предварительного расследования. Необоснованное применение мер, связанных с ограничением прав, гарантированных статьей 22 (часть 1) Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 9 и пунктом 3 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, недопустимо. При решении вопроса о продлении срока содержания обвиняемого под стражей суд должен исходить не только из обоснованного подозрения, что лицо совершило преступление, но также  из обстоятельств, оправдывающих его содержание под стражей (возможность оказания давления на свидетелей, опасение, что подсудимый скроется от правосудия, может совершить новое преступление и т.д.), а также важности предмета разбирательства, сложности дела, поведения обвиняемого и иных факторов.