Конституционный Суд Российской Федерации

Иные проблемы исполнения связаны с деятельностью Государственной Думы.

В 2013 г. в Государственной Думе на различных стадиях законодательного процесса находятся 24 законопроекта, принимаемых во исполнение решений Конституционного Суда. По 10 из них в течение достаточно длительного времени отсутстввовали сведения о движении законодательного процесса в Государственной Думе.

Кроме того, большинство из находящихся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе законопроектов, а это касается по существу половины неисполненных решений Конституционного Суда, проходят продолжительные процедуры назначения ответственных профильных комитетов, комитетов-соисполнителей и т.п. Например, разработанный и представленный Правительством Российской Федерации более года назад законопроект во исполнение Постановления от 14 июля 2011 года № 16-П в настоящее время в связи с продолжающимися процедурами согласования находится на стадии рассмотрения в процедуре первого чтения.

Требованиями части второй статья 87 ФКЗ о КС установлено, что признание не соответствующим Конституции Российской Федерации нормативного правового акта является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, полностью или частично воспроизводящих или содержащих аналогичные положения. Однако, как показывает практика, названное предписание фактически не реализуется органами государственной власти в их нормотворческой деятельности.

Наконец, существенным фактором, влияющим на состояние исполнения решений Конституционного Суда, остается характер законотворческих подходов к содержанию разрабатываемых во исполнение конституционно-судебных актов законопроектов. Зачастую законодатель, исполняя решение Конституционного Суда, ограничивается буквальным воспроизведением правовых позиций, выраженных в резолютивной части решения. Однако цель исполнения решений Конституционного Суда – создание непротиворечивого правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений – вряд ли может быть достигнута посредством буквального воспроизведения положений резолютивной части соответствующего постановления. Без системного подхода к содержанию правовой позиции, выраженной в тексте конституционно-судебного акта, без учета конкретных фактических обстоятельств, сопровождавших порочное судебное правоприменение, ставшее одной из причин дисквалификации нормы, без комплексного учета иных факторов, характеризующих дело о проверке конституционности соответствующих законоположений, включая прогнозирование оптимального регулирования схожих ситуаций, без направленных действий на исключение возможности повторных обращений – достаточно сложно добиться такого законотворческого результата, который может быть признан осуществлением надлежащего законодательного регулирования.

В качестве примера можно привести Постановление от 17 января 2013 года № 1-П, в котором Конституционный Суд в том числе признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку установленный ими значительный минимальный размер административного штрафа не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым – обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

При этом Конституционный Суд указал на общий недостаток действующего регулирования – отсутствие в его системе возможности назначения административного наказания ниже низшего предела соответствующих административных санкций.

Во исполнение указанного решения был принят Федеральный закон от 2 декабря 2013 года № 343-ФЗ «О внесении изменения в статью 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которым был снижен размер минимального штрафа за правонарушение, предусмотренное частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом содержание правовой позиции Конституционного Суда – о необходимости разработки законодательных критериев, позволяющих судам при рассмотрении соответствующих дел принимать решения о выходе за пределы административной санкции, осталось нереализованным, притом что формально упомянутый закон свидетельствовал об исполнении решения Конституционного Суда.

В 2014 году Конституционный Суд вынужден был рассматривать новое дело, по результатам которого в Постановлении от 25 февраля 2014 года № 4-П, осуществляя оценку конституционности ряда норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признал их не соответствующими Конституции Российской Федерации, поскольку они не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, указанного в соответствующей административной санкции, и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

Учитывая формальный, буквальный подход к реализации соответствующих решений, Конституционный Суд отметил, что требования к минимальным размерам административных штрафов, устанавливаемых для юридических лиц за конкретные административные правонарушения, распространяются и на иные – не являвшиеся предметом рассмотрения Конституционного Суда по настоящему делу – положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; внесение в данный Кодекс изменений, вытекающих из настоящего Постановления, должно быть направлено на исключение возможности чрезмерного ограничения экономической свободы и права собственности юридических лиц при их привлечении к административной ответственности и за другие административные правонарушения, минимальные размеры административных штрафов за которые сопоставимы с теми, что установлены законоположениями, признанными настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, т.е. по крайней мере составляют сто тысяч рублей и более. При этом федеральный законодатель не лишен возможности закрепить – как на универсальной основе, так и применительно к отдельным видам административных правонарушений – предельный размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу, ниже которого его снижение не допускается.

Таким образом, не буквальное воспроизведение, а комплексный подход, системный анализ содержания правовых позиций Конституционного Суда, выраженных как в резолютивной, так и в мотивировочной частях его решений, должны обеспечивать надлежащее исполнение актов Конституционного Суда.

Решения Конституционного Суда подлежат обязательному учету и исполнению в сфере правоприменительной деятельности, прежде всего –органов судебной власти. При этом в силу принципа непосредственного действия конституционно-судебных актов (часть вторая статьи 79 ФКЗ о КС), которые не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, непосредственная правоприменительная реализации правовых позиций, выраженных в соответствующих решениях Конституционного Суда, возможна сразу после их вступления в силу независимо от наличия надлежащих законодательных изменений, осуществляемых в соответствии с предписаниями в адрес законодателя, которые включаются Конституционным Судом в резолютивную часть своих решений в порядке определения особенностей вступления решения в силу, а также особенностей его исполнения (пункт 12 части первой статьи 75 ФКЗ о КС). Исключение составляют лишь те ситуации, при которых возникновение правоотношений в отсутствие нового законодательного регулирования практически невозможно, например, при необходимости закрепления дополнительных бюджетных ассигнований, установления специальных процедур и механизмов реализации субъективных прав и обязанностей, изменения субъектного состава правоотношений, определения законодательных критериев правореализации и т.п. К тому же в таких случаях Конституционный Суд во избежание возникновения пробела в праве, как правило, устанавливает временное регулирование до момента внесения в дисквалифицированный нормативный акт надлежащих изменений.

В 2013 году Конституционным Судом была продолжена подготовка ежеквартальных обзоров практики принимаемых решений, которые размещаются на официальном сайте Конституционного Суда, а также направляются для сведения в высшие судебные инстанции. Указанная практика, судя по откликам, вызвала определенный интерес.

Кроме того, в ответ на обращенное в июле 2012 года предложение Конституционного Суда к высшим судебным органам с инициативой об усилении взаимодействия по вопросу формирования единой непротиворечивой правоприменительной практики, а также просьбу о предоставлении информации о реагировании судов общей юрисдикции, арбитражных судов на принятые Конституционным Судом решения, Верховный Суд Российской Федерации направляет соответствующие сведения.

Так, в ноябре 2013 года из Отдела по организационному обеспечению контроля исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека и решений Конституционного Суда Российской Федерации Аппарата Верховного Суда Российской Федерации поступил информационный материал о результатах пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам ввиду признания Конституционным Судом не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, либо выявлением иного конституционно-правового смысла законоположения, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения по которым заявитель обращался в Конституционный Суд.

В указанной информации,  подробно приведены принятые меры индивидуального характера в отношении жалоб граждан в связи с принятыми по их делам решениями Конституционного Суда. Это, в частности, касается пересмотра дел заявителей на основании постановлений Конституционного Суда от 25 декабря 2012 года № 33-П, 30 января 2013 года № 3-П, 21 мая 2013 года № 10-П и других.

Кроме того, в данной информации особое внимание обращается на Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2012 года № 31 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений», в котором  разъяснены вопросы, возникающие при пересмотре судебных актов, в том числе в случае признания Конституционным Судом не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в порядке конституционного судопроизводства. Так, в названном Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации  указывается, что постановление Конституционного Суда может являться новым обстоятельством и в случае, если оно содержит иное конституционно-правовое истолкование нормативных положений, примененных в конкретном деле в связи с принятием решения по которым заявитель обращался в Конституционный Суд.

Кроме того, в январе 2014 года из Верховного Суда Российской Федерации поступили сведения (письмо от 31 января 2014 года № 204 П13) о принятом Президиумом Верховного Суда постановлении от 25 декабря 2013 года, которым возобновлено производство по уголовному делу по представлению Председателя Верховного Суда ввиду новых обстоятельств, которыми явилось вынесенное Конституционным Судом Постановление от 16 мая 2007 года № 6-П.

Таким образом, можно констатировать в целом единство подходов Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации к вопросу юридической силы различного вида решений Конституционного Суда. Тем не менее в практике судов по-прежнему встречаются случаи ненадлежащего исполнения решений Конституционного Суда, если выявленный конституционно-правовой смысл проверенных норм облечен в процессуальную форму определения, которое, соответственно, не содержит признания проверяемой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации и, следовательно, предписания о необходимости пересмотра принятых ранее в отношении заявителя правоприменительных решений.

Ранее уже была отмечена тенденция к увеличению числа решений Конституционного Суда, в которых нормы признаются не соответствующими Конституции Российской Федерации. С одной стороны, такой подход практически полностью исключает возможность игнорирования решений Конституционного Суда в судебном правоприменении, что способствует формированию непротиворечивой правоприменительной практики, разрешению проблем с исполнением актов Конституционного Суда. Вместе с тем признание нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации иногда ведет к возникновению законодательного пробела, констатируя который, суды отказывают в рассмотрении (пересмотре) соответствующих дел по причине отсутствия надлежащего нормативного регулирования.

Сведений от арбитражных судов по вопросам исполнения решений Конституционного Суда в 2013 году не поступало. Однако, по имеющимся данным и с учетом содержания поступающих в Конституционный Суд обращений, на практике арбитражные суды нередко отказывают в пересмотре вынесенных судебных решений непосредственным участникам конституционного судопроизводства, ссылаясь на отсутствие предусмотренных процессуальным законодательством оснований для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решения суда – а именно признания Конституционным Судом нормативных положений соответствующими Конституции Российской Федерации в выявленном конституционно-правовом смысле.

Таким образом, правоприменительные проблемы надлежащего исполнения решений Конституционного Суда судебными органами по-прежнему обусловлены, в частности, отсутствием в отраслевом законодательстве нормативных положений, закрепляющих процессуальные последствия решений Конституционного Суда, признающих конституционность оспариваемой нормы и вместе с тем – в связи с выявлением ее конституционно-правового смыла – указывающих на необходимость пересмотра правоприменительных решений, состоявшихся в отношении заявителя, неурегулированностью вопроса о действии решений Конституционного Суда по кругу лиц (о распространении их на лиц, не являющихся заявителями), а также во времени (о возможном ретроактивном действии конституционно-судебных актов).

С учетом изложенного следует подчеркнуть в целом весьма позитивную динамику в вопросе исполнения решений Конституционного Суда в 2013 году. Этому способствовали в том числе законодательные изменения, направленные на совершенствование сроков внесения законопроектов во исполнение решений Конституционного Суда и субъектного состава механизма исполнения конституционно-судебных актов, а также значительная организационная работа, системно осуществляемая государственными органами в их тесном взаимодействии, прежде всего Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Министерством юстиции России. Между тем проблемы неисполнения (ненадлежащего исполнения) решений Конституционного Суда продолжают сохраняться как в сфере деятельности нормотворческих органов, так и в правоприменении.

Осуществление актов Конституционного Суда требует задействования всего потенциала ФКЗ о КС, предполагающего надлежащую реализацию правовых позиций, своевременное устранение из правовой системы аналогичных или сходных признанным неконституционными нормативных положений. Важно при этом подчеркнуть, что в условиях федеративного государства названные требования обращены в равной мере как к федеральному, так и к региональному законодателю.