Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней

Следует, на наш взгляд, согласиться с Л.В. Иногамовой-Хегай, указывающей, что «говоря о верховенстве норм международного права над национальными, следует иметь ввиду, что вопрос о реализации этого принципа зависит от национальной системы права, правовых традиций государства, судебной системы  и т.д.»²⁵⁴.

Пленум Верховного суда РФ, традиционный арбитр теоретических дискуссий, разъяснил в п.6 постановления «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»  от  10 октября 2003 г. что «международные договоры, нормы которых  предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно, поскольку такими договорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом»²⁵⁵.

Таким образом, при всех сохраняющихся теоретических разногласиях, очевидно, что международные нормы  об ответственности за преступления международного характера, к коим относятся и коррупционные преступления, не действуют напрямую, а применяются посредством их закрепления (имплементации) в российском уголовном законодательстве.

Согласно части 3 статьи 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты²⁵⁶. Пленум Верховного Суда РФ в вышеупомянутом постановлении разъяснил, что «к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств». В.П. Коняхин в связи с данным положением справедливо подчеркивает, что «самоисполнимость международного правового акта в сфере применения уголовного законодательства определяется однозначным соответствием данного акта предписаниям, закрепленным в Общей части УК РФ, что, впрочем не исключает несоответствия международного правового акта предписаниям Особенной части. Поскольку вероятность такого двойного соответствия ничтожно мала, то неизбежно возникает потребность в ратификации международного правого акта»²⁵⁷.

Ранее уже отмечалось, что к настоящему времени Российская Федерация не ратифицировала подписанные ею международные антикоррупционные конвенции. Таким образом, указанные международно-правовые документы не являются источниками российского права и на них не распространяются положения  ч.4 ст. 15 Конституции РФ.

С формальных позиций  подписание требующих обязательной ратификации конвенций означает лишь согласие представителей государства с их текстом, означающее невозможность внесения в текст документа изменений. Вместе с тем, по нашему мнению, было бы неверно недооценивать значение подписания конвенции представителем Российской Федерации. Подписание международного договора – важная стадия его заключения, необходимая для последующей ратификации. Международные договоры, подписанные Россией, вырабатываются с ее участием, подписание конвенции означает согласие участников переговоров с окончательным текстом документа. Решение о подписании того или иного договора от имени Российской Федерации принимает глава государства – Президент РФ (ст.11 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»). В функции президента входит и внесение международного документа в Государственную Думу на ратификацию. Считать все эти обстоятельства несущественными,  безразличными для российского законодательства, по нашему мнению, неверно. Подписание международного договора, в том числе в сфере борьбы с преступностью, означает начало пути к его ратификации и реализации путем имплементации в российском законодательстве. На наш взгляд, подписание договора в данном случае следует считать стадией выражения государственной воли на принятие обязательств по договору (естественно, данный процесс является оконченным только после ратификации международного документа).

Ратификация, являющаяся выражением согласия государства на обязательность положений международного договора, неизбежно должна сопровождаться внесением соответствующих изменений в национальное законодательство. В противном случае принятие на себя необеспеченных международных обязательств было бы проявлением государственной безответственности, нарушением основополагающих принципов международного права. Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» установлено, что Российская Федерация, выступая за соблюдение договорных и обычных норм,  подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права – принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

 За принятием на  себя государством международно-правовых  обязательств, обычно выраженным в процедуре ратификации международного договора, с неизбежностью следует стадия реализации международных норм. Процесс реализации международных норм  в национальном праве обычно обозначается термином «имплементация» (от английского «implementation» - осуществление, претворение в жизнь). В широком смысле он означает «осуществление международно-правовых и внутригосударственных норм во исполнение международно-правовых, а также создание на международном и внутригосударственном уровнях условий для такого осуществления»²⁵⁸. А.С. Гавердовский предлагает рассматривать имплементацию норм международного права как «целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств»²⁵⁹.

В уголовно-правовой литературе термин «имплементация» имеет более  узкое значение и понимается, прежде всего, как закрепление положений  международно-правовых актов во внутреннем уголовном законодательстве. Именно в таком, узком значении, мы полагаем использовать данный термин в настоящей работе. В литературе выделяется три способа имплементации: инкорпорация, транформация и отсылка.²⁶⁰ Как справедливо указывает В.П. Коняхин, «способ имплементации должен зависеть от степени категоричности международных норм и степени их адекватности их содержания уже сформировавшейся системе внутринационального уголовного законодательства»²⁶¹.

Реализация положений  международных антикоррупционных  конвенций предполагает, на наш взгляд, два типа имплементации – инкорпорацию и трансформацию. Причем, учитывая особенности национального уголовного права, в том числе российского, ведущим способом имплементации может выступать только трансформация. Инкорпорация, означающая практически дословное воспроизведение международной нормы во внутреннем праве²⁶², для формулирования норм об ответственности за коррупционные преступления практически непригодна. Необходимо учитывать и специфику большинства норм конвенций, оставляющих многие вопросы на усмотрение национального законодателя и формулирующие составы преступлений в самом общем виде без конкретизации ряда признаков.

Имплементация рассматриваемых  в настоящем исследовании международных антикоррупционных соглашений в российском уголовном законодательстве сопряжена со значительными трудностями. Несоответствия между международными антикоррупционными документами и УК РФ очевидны, о чем еще будет сказано ниже. В этих условиях немедленная ратификация данных конвенций после их подписания была бы проявлением определенной безответственности, так как пока нет даже предполагаемого плана устранения данных противоречий. С другой стороны, ратификация необходима, ибо Россия не должна и не может стоять в стороне от международных усилий по борьбе с коррупционной преступностью. Парадоксальным выглядит положение, когда государство, принимающее активное участие в разработке международных документов по борьбе с преступностью, подписывающее данные соглашения в лице своих представителей, в течение многих лет уклоняется даже от рассмотрения вопроса о ратификации конвенций, уже вступивших в действие.

На необходимость рассмотрения вопроса о приведении российского  уголовного законодательства в соответствии с международными антикоррупционными документами неоднократно обращалось внимание в ходе научно-практических конференций, парламентских слушаний. Так, в рекомендациях, принятых по итогам прошедших 28 марта 2002 г. в Совете Федерации Федерального Собрания РФ парламентских слушаний на тему «Уголовный кодекс Российской Федерации, пять лет спустя: проблемы и перспективы совершенствования норм уголовного законодательства» говорится: «В связи с предстоящей ратификацией Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной Российской Федерацией 27 января 1999 года, ускорить разработку соответствующего проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»²⁶³. По истечении двух лет с момента данной рекомендации принята и подписана Россией Конвенция ООН против коррупции, принято множество изменений в УК РФ, далеко не всегда криминологически обоснованных и качественно его улучшающих²⁶⁴, однако вопрос о приведении уголовного законодательства в соответствии с международными антикоррупционными нормами до сих пор «висит в воздухе». Данная проблема не была даже поставлена и в ходе масштабного изменения норм УК РФ в декабре 2003 года.

Недостаточно исследована  настоящая проблема и в уголовно-правовой литературе. По-существу, кроме работ  проф. С.В. Максимова, в свое время детально проанализировавшим проблему соотношения Европейской Конвенции 1999 г. и УК РФ²⁶⁵, большинство касающихся данного вопроса авторов ограничиваются констатацией «значительных трудностей» имплементации международных антикоррупционных документов²⁶⁶.

Учитывая изложенное, полагаем необходимым активизацию работы по разработке соответствующего законопроекта по изменениям в УК РФ и одновременную незамедлительную ратификацию международных антикоррупционных конвенций. Соответствующие изменения в УК должны учитывать не только положения Европейской Конвенции, но и основываться на принятой и подписанной Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции.

Следует подчеркнуть, что  ратификации, по нашему мнению, должны подлежать  обе подписанные Россией  антикоррупционные конвенции. Конвенция ООН, как было отмечено ранее, развивает идеи иных международных документов, в том числе Конвенции Совета Европы. Между документами нет противоречия: они взаимно дополняют друг друга – разница в том, что европейская конвенция является региональным актом, а Конвенция ООН – общемировым. Важным является и то обстоятельство, что Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию является важной составляющей формирующейся системы общеевропейского уголовного права. Вступившая в силу Европейская конвенция уже имеет свой собственный механизм контроля и антикоррупционного мониторинга, на национальном уровне накоплен значительный имплементационной опыт. Конвенция ООН против коррупции является более «молодым» документом, которому еще предстоит вступить в силу и выработать соответствующие механизмы имплементации и контроля за выполнением его положений.

 Приступая к рассмотрению  вопроса о соотношении норм  международных антикоррупционных документов с российским уголовным законодательством, необходимо сделать ряд вводных замечаний.

Во-первых, мы исходим  из того обстоятельства, что российское уголовное законодательство об ответственности за коррупционные преступления, как и иные уголовно-правовые нормы, несет на себе отпечаток отечественных правовых традиций, встроено в систему российского права. Поэтому автоматическое перенесение формулировок международных документов в УК РФ не только может разрушить его сложившуюся структуру, но и дезориентировать правоприменителя, направить уголовно-правовую науку и практику по ложному пути.

Во-вторых, расхождения  с международным правом в УК РФ действительно имеются, но далеко не всегда они носят концептуальный характер. Зачастую они даже являются «мнимыми». В решении проблемы соответствия российских уголовно-правовых норм международным стандартам главное, на наш взгляд, не перенесение в российский уголовный кодекс искусственных, чуждых российскому уголовному праву конструкций, а отражение в российском законодательстве концептуальных идей международных документов, направленных на эффективную борьбу с преступностью, в том числе, с коррупцией, а также на создание условий для сотрудничества государств в данной сфере.

В третьих, мы полагаем, что  процесс имплементации международно-правовых норм в российском законодательстве не может быть быстрым и одномоментным. Это сложный и долгий процесс, главное в котором – не скорость принятия решений, которые могут быть непродуманными и поспешными, а твердое следование по данному пути, направленность законотворческого процесса на выполнение Россией своих международных обязательств в данной сфере.

Российское уголовное  законодательство об ответственности  за коррупционные преступления, по нашему мнению, в своих концептуальных основах, соответствует международным требованиям и стандартам. УК РФ 1996 г., принятый в условиях глубоких политических, экономических и правовых реформ, внес существенные изменения в регулирование вопросов ответственности за служебные преступления. Именно в данном кодексе появились новые составы преступлений, многие из которых предусмотрены в международных конвенциях (коммерческий подкуп, незаконное участие в предпринимательской деятельности и др.). Были внесены существенные изменения, в том числе в направлении дифференциации ответственности, в нормы о взяточничестве и должностном злоупотреблении - наиболее опасных коррупционных преступлениях. Следует отметить и ряд новых составов преступлений, неразрывно связанных с коррупцией (речь, прежде всего, идет о нормах об ответственности за легализацию (отмывание) средств, приобретенных преступным путем). 

Вместе с тем, внимательный анализ норм УК РФ в сопоставлении  с рассмотренными нами международными антикоррупционными документами показывает, что в российском уголовном законодательстве сохраняется ряд серьезных противоречий с международно-правовыми актами, наличествуют существенные пробелы, восполнение которых является первостепенной задачей в ходе имплементационной работы.

Международные документы  четко закрепляют равный подход к  коррупционным злоупотреблениям в частном и публичном секторах. Коррупция в частном секторе – важный подвид коррупции, выделяемый международным правом. Составы коррупционных преступлений в публичном и частном секторах сформулированы однотипно. Требуют международные документы и принятия мер по предупреждению «частной коррупции». В ст. 12 Конвенции ООН против коррупции говорится: «Каждое Государство—участник принимает меры, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, по предупреждению коррупции в частном секторе, усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе и, в надлежащих случаях, установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер».