Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней

Соглашаясь с основными  положениями Конвенции, изложенными  выше, и поддерживая лежащее в  ее основе позитивное начало, необходимо в то же время высказать ряд  замечаний.

Прежде всего, на наш  взгляд, недостаточно проработан вопрос о контроле за выполнением государствами положений Конвенции и об ответственности за их нарушение. Глава VII Конвенции «Механизмы осуществления» содержит всего две статьи, посвященные Конференции государств-участников и секретариату (сугубо техническому органу). В полномочия Конференции действительно входит заслушивание информации государств-участников о выполнении Конвенции, однако данное полномочие не обеспечено какими-либо четкими обязательствами со стороны государств-участников. К тому же сомнительна эффективность ежегодного заслушивания  стандартных отчетов официальных лиц о мерах борьбы с коррупцией. Какая-либо независимая оценка и контроль за проведением антикоррупционных мероприятий со стороны международного сообщества в Конвенции не предусматривается. В тексте говорится лишь о том, что «могут   быть   рассмотрены   также   материалы,   полученные   от соответствующих   неправительственных   организаций,   надлежащим   образом аккредитованных в соответствии с процедурами, которые будут определены решением Конференции Государств—участников». Отметим, что согласно п.  7 ст. 63 «Конференция Государств-участников, если она сочтет это необходимым, учреждает любой соответствующий механизм или орган для содействия эффективному осуществлению Конвенции». Данное положение, на наш взгляд, делает перспективы антикоррупционного мониторинга в рамках контроля за выполнением Конвенции весьма туманными. Учитывая количество государств-участников Конвенции, нахождение консенсуса по столь сложным вопросам в рамках ежегодной конференции, а главное, принятие эффективных решений представляется малореалистичным. Неясно, почему разработчики Конвенции не использовали опыт Совета Европы и ОЭСР, включивших в свои антикоррупционные конвенции подробные положения о контроле за их выполнением, предусматривавшие, в частности, создание специальных международных антикоррупционных структур.

 Безусловно, существует  опасность того, что под предлогом  борьбы с коррупцией будет  осуществляться вмешательство во  внутренние дела суверенных государств. Тем не менее, защита суверенитета (о таковой говорит и сама Конвенция в ст. 4) не должна являться щитом для коррумпированных режимов от международно-правовой ответственности. Как представляется, ущерб, наносимый системной коррупцией  в ряде стран мировому сообществу, как представляется, не намного меньше того ущерба, который причиняется государствами, потворствующими терроризму (в Афганистане и Ираке, это, как известно, привело к военным интервенциям). Отметим, что принцип pacta sunt servanda является одним из основополагающих в международном праве. Без эффективных механизмов контроля и ответственности реализация данного принципа невозможна.

Спорными, на наш взгляд, являются и некоторые положения  о криминализации коррупционных деяний. Особые замечания, как уже отмечалось ранее, вызывают положения ст. 20 («Незаконное обогащение»). Незаконное обогащение, в том виде, в котором оно сформулировано в Конвенции, невозможно криминализировать при условии соблюдения основополагающих принципов конституционного и уголовного права и процесса не только Российской Федерации, но и большинства государств континентальной системы права²³⁶. Необходимо признать, что данная норма является «гибкой», поскольку данное положение применяется при «условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы». Однако не вполне понятно, по какой причине столь спорное положение нашло закрепление в тексте Конвенции. На наш взгляд, более уместным было бы указание в Конвенции на возможность применения мер против незаконного обогащения в рамках гражданско-правовых процедур.

Несмотря на отмеченные спорные и неудачные положения, неизбежные в столь объемном международном  документе, в целом Конвенцию  ООН против коррупции в ее окончательном  варианте следует охарактеризовать с самой положительной стороны. Принятие данной Конвенции знаменует собой принципиально новый этап в глобальном противодействии коррупции. Принятые ранее международные документы в данной сфере имели либо региональное (конвенции ОАГ и Совета Европы), либо иное, сугубо ограниченное применение (конвенция ОЭСР). С принятием Конвенции ООН мировое сообщество получило первый антикоррупционный документ глобального значения, способный стать эффективным инструментом международного  сотрудничества в борьбе с коррупцией.

Подробное рассмотрение наиболее важных международных документов антикоррупционного характера позволяет сделать следующие выводы:

1. Международное уголовное  законодательство в сфере борьбы  с коррупцией находится в стадии становления. Однако за последнее десятилетие сделан огромный шаг вперед. Принятые к настоящему времени международные антикоррупционные документы позволяют говорить о создании солидной нормативной базы для сотрудничества государств в данной сфере и унификации национального законодательства. Важнейшей вехой на пути формирования международного антикоррупционного законодательства следует считать принятие Конвенции ООН против коррупции в 2003 г.

2. Для национального  уголовного законодательства рассмотренные  документы имеют принципиальное значение как для криминализации деяний, так и для решения иных вопросов уголовной ответственности за коррупционные преступления. Конвенции Совета Европы и ООН дают четкие перечни коррупционных преступлений, фиксируют основные принципы уголовной ответственности за коррупцию. Повышенная опасность коррупционных преступлений обуславливает присутствие в Конвенциях отдельных положений о политике в области санкций и назначения наказания за коррупционные преступления. Международные документы отдельно рекомендуют использовать финансовые санкции и конфискацию имущества как наиболее эффективные меры наказания. Детально регламентированы в рассмотренных конвенциях вопросы уголовной юрисдикции и экстрадиции (выдачи).

3. Развитие международного  антикоррупционного законодательства  обозначает четкую тенденцию к расширению круга деяний, относимых международными документами к числу коррупционных. Показательно, что разработчики антикоррупционных конвенций не включили в их текст определения коррупции, делая отсылку к перечню криминализированных деяний. Коррупция слишком многоликое социальное явление, подверженное постоянной мимикрии, для принятия на международном уровне «раз и навсегда» четкой дефиниции, определяющей коррупцию.

4. Особая озабоченность  мирового сообщества проблемой  транснациональной коррупции находит отражение во включении в конвенции норм о международном взяточничестве, а также в принятой ОЭСР  в 1997 г. отдельной конвенции о борьбе с транснациональным подкупом.

5. Международные документы  однозначно включают корыстные  служебные злоупотребления в частном секторе в число коррупционных преступлений, требуя их криминализации и установления за их совершение эффективных и суровых санкций.

6. Понятие должностного  лица в международных документах, хотя и с отсылкой к положениям национального права, трактуется достаточно широко и включает руководителей предприятий с государственным участием.

7. Нормы международных  Конвенций о криминализации коррупционных  деяний являются гибкими, то  есть позволяют государствам-участникам  постепенно подходить к имплементации соответствующих конвенционных положений в национальном уголовном праве. Данная гибкость обеспечивается двояким образом. В Конвенции Совета Европы, несмотря на жесткость положений о криминализации, допускается определенное количество оговорок,  что позволяет «снять» или отложить принятие государством на себя спорных для него обязательств в уголовно-правовой сфере. В Конвенции ООН, фактически не допускающей оговорок, гибкими являются сами  положения о криминализации коррупции (в них присутствует оговорка об условии совместимости с правовой системой и конституцией государства). Последний способ является предпочтительным, поскольку позволяет избежать «вала» оговорок, превращающих любую конвенцию в малоэффективный документ. С другой стороны, подобная гибкость норм также снижает эффективность международного документа, поскольку дозволяет произвольную вариативность применения его положений. По нашему мнению, разработчикам конвенций следовало бы избегать введения в такие документы спорных положений, противоречащих законодательству и принципам правовых систем значительного количества государств-участников.

7. В международных  антикоррупционных документах четко  выражен акцент на меры по предупреждению коррупции. Признавая важность уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией, международные документы ориентируются на широкий спектр профилактических мер, применение которых в совокупности с уголовной репрессией может дать эффективный результат в противодействии коррупции. Представляется, что и имплементация положений международных конвенций далеко не всегда должна начинаться с поправок в уголовный кодекс. Более важным, на наш взгляд, является приведение в соответствие с международными антикоррупционными стандартами законодательства иных отраслей права и принятие ориентированных на международные нормы специальных профилактических актов по противодействию коррупции.

3.2. Проблемы  имплементации международных антикоррупционных  соглашений в российском уголовном  законодательстве

Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г., закрепила положение о том, что международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. В действующей Конституции закреплен безусловный приоритет международных норм по отношению к российскому законодательству. В ч. 4 ст. 15 Основного Закона установлено: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются положения международного договора».

Реализация данного  конституционного принципа в уголовном праве обладает значительной спецификой. Уголовный Кодекс РФ в ч. 2 ст.1 провозглашает, что он основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права. Между тем, первая часть данной статьи устанавливает, что «уголовное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего кодекса». В качестве единственного основания уголовной ответственности в Кодексе предусматривается «совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом» (ст. 8 УК РФ). Таким образом, следуя тексту УК, регулирование вопросов уголовной ответственности – прерогатива исключительно УК РФ, а не иных актов, в том числе и международных договоров.

Вопрос об отнесении  международных договоров к источникам российского уголовного права является сложным и  дискуссионным в уголовно-правовой науке.

Ряд ученых, основываясь  на положениях ч.4 ст. 15 Конституции  РФ, утвердительно отвечают на поставленный вопрос (П.Н. Бирюков²³⁷, И.П. Блищенко²³⁸, Ю.М. Ткачевский²³⁹). С данной позицией с теми или иными оговорками солидаризируются В.П. Коняхин²⁴⁰ и Л.В. Иногамова-Хегай²⁴¹.

Другие юристы дают категорически  отрицательный ответ, основываясь  на положениях УК РФ о полной кодификации  уголовно-правовых норм 
(Т.А.Лесниевски-Костарева²⁴², Н.А. Лопашенко²⁴³, Ю.И. Ляпунов²⁴⁴, Б.В. Яцеленко²⁴⁵).

Положения ст. 1 УК РФ не являются единственной аргументацией в защиту данной позиции. Приводятся и дополнительные доводы. Так,  Н.Ф. Кузнецова  пишет: «На самом деле, можно ли считать международные нормы о борьбе с преступностью составной частью российского законодательства? Ответ отрицательный. Нуждается в уточнении и положение о примате международного уголовного права над национальным. Во первых, договоры о международном уголовном праве должны вступить в законную силу. Во-вторых, без имплементации их во внутреннее законодательство они непосредственно применяться не будут. На них можно ссылаться в судебном, доктринальном толковании УК, можно считать достаточным поводом для изменения последнего. Однако их прямое, непосредственное  и преимущественное действие нереально. Для правоприменительного использования вступивших в силу международно-правовых актов, содержащих предписания уголовно-правового характера требуется обязательная имплементация их норм в УК России. А это весьма сложный и противоречивый процесс»²⁴⁶. А.В. Наумов полагает, что «исходя из того, что нормы международных конвенций не имеют санкций, они могут быть реализованы только в случае, если нормы о соответствующих преступлениях стали нормами внутригосударственного уголовного права. И если это не сделано, то никто не может быть осужден за деяние, даже если оно и предусмотрено нормами международного права. В этом случае следует говорить о приоритете внутригосударственных уголовно-правовых норм по отношению к нормам международного права»²⁴⁷.

Определенного рода «компромиссный»  вариант представлен в работах  авторов, которые рассматривают  предписания международных договоров  в роли источников не всех норм уголовного права, а лишь относящихся к его  Общей части (М.П. Журавлев²⁴⁸, А.Н. Игнатов²⁴⁹, Л.Л. Кругликов²⁵⁰).

По нашему мнению, третья, «компромиссная» позиция является правильной, по крайней мере, если говорить об источниках российского уголовного права в формальном, «узком» смысле. Нормы международных конвенций, как правило, формулируют составы преступлений лишь в самом общем виде, оставляя конкретизацию многих признаков состава на усмотрение национального законодателя. Также отсутствуют в данных нормах и санкции. Представляется нереальным в связи с этим привлечение к ответственности лиц исключительно на основе международных уголовно-правовых норм²⁵¹. Что же касается большинства положений, относящихся к Общей части уголовного права, в частности вопросов юрисдикции, экстрадиции и т. п.,  то препятствий для непосредственного действия международных норм не усматривается. Нельзя не согласиться с И.И. Лукашуком и А.В. Наумовым в том, что в ходе своего развития международное право вносит изменения в содержание одного из основных принципов внутреннего уголовного права, согласно которому нет ни преступления, ни наказания без соответствующего закона (nullum crimen, nulla poena, sine lege). Теперь под законом понимается не только внутреннее, но и международное право²⁵².

Не подлежит сомнению, что международные договоры Российской Федерации являются источником российского уголовного права в «широком» смысле. З.А. Незнамова считает, что данные нормы, «подобно конституционным предписаниям, являются только «материальным источником», из которого нормы уголовного права черпают свое содержание». Соглашаясь с тем, что международные договоры, наряду с общепризнанными принципами международного права, выполняют в любом случае роль «материального» источника (об этом говорит и УК РФ в ч.2 ст.1), мы считаем несколько категоричным вывод того же автора о том, что «нормы международного права ввиду отсутствия у них санкций не имеют прямого действия на территории РФ»²⁵³. Отметим, что международные нормы, как и конституционные, могут блокировать применение уголовно-правовых норм, находящихся в противоречии с ними. Например, возможная ратификация протокола №6 к Европейской Конвенции о защите прав и свобод человека, запрещающего смертную казнь, по нашему мнению, заблокирует возможность ее применения, даже при условии сохранения данного вида наказания в УК РФ. Теоретически возможна и подобная «блокировка» норм Особенной части УК. В данном случае нельзя не усмотреть прямого действия международных уголовно-правовых норм.