Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней

-Конвенция Организации  Объединенных Наций против коррупции

В первой главе настоящей работы была кратко освещена история антикоррупционной деятельности ООН за последние два десятилетия. Как уже отмечалось, первым имеющим документом ООН, содержавшим положения об уголовной ответственности за коррупцию, стала Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности.

Конвенция, принятая 12-15 декабря 2000 г. на политической конференции высокого уровня в Палермо (Италия), явилась  адекватным ответом мирового сообщества на процессы криминальной глобализации. Человечество получило документ, который дает алгоритмы координации действий в борьбе с международными мафиозными структурами²²⁷. Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 г. Россия подписала Конвенцию в 2000 г., но до настоящего времени не ратифицировала.

Учитывая связь транснациональной  организованной преступности с коррупцией, являющейся необходимым  условием  деятельности транснациональных преступных групп, разработчики Конвенции включили в ее текст ст. 8 «Криминализация коррупции» и ст. 9 «Меры против коррупции». Конвенция предписывает Сторонам криминализацию активного и пассивного подкупа как национальных, так и иностранных публичных должностных лиц. Понятие активного и пассивного подкупа в Конвенции схоже с уже рассмотренным ранее определением, данным в Конвенции Совета Европы.

Некоторая специфика имеется в  даваемом Конвенцией определении публичного должностного лица. Под таковым Конвенция  понимает «должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу». Тем не менее, конкретизация понятия должностного лица относится на усмотрение внутреннего законодательства стран-участниц Конвенции.

Именно в ходе работы над Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности впервые возник вопрос  о разработке проекта Конвенции  против коррупции.  Специальный комитет по Конвенции обсудил вопрос о том, должна ли она охватывать проблему коррупции. Возобладало мнение, согласно которому, хотя вопрос о коррупции ввиду его особой сложности и широты невозможно охватить в конвенции, касающейся транснациональной организованной преступности, эта Конвенция была бы неполной без исходных положений о коррупции, поскольку коррупция является как преступной деятельностью, часто осуществляемой организованными преступными группами, так и  методом, используемым этими группами для совершения других преступных деяний. В связи с этим Специальный комитет решил включить в Конвенцию лишь ограниченные положения, по коррупции при том понимании, что для охвата проблемы коррупции будет рассмотрена возможность разработки отдельного документа против коррупции²²⁸.

 В своей резолюции 55/61 от 4 декабря 2000 года Генеральная Ассамблея  ООН признала целесообразность  разработки эффективного международно-правового  документа против коррупции, независимого  от Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и постановила учредить специальный комитет по разработке такого документа в Вене в штаб-квартире Центра по международному предупреждению преступности Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности. В этой же резолюции Генеральная Ассамблея просила Специальный комитет при разработке проекта конвенции применять всеобъемлющий и многодисциплинарный подход и рассмотреть, в частности, следующие ориентировочные элементы: определения; сфера применения; защита суверенитета; меры по предупреждению; криминализация; санкции и средства правовой защиты; конфискация и арест; юрисдикция; ответственность юридических лиц; защита свидетелей и потерпевших; поощрение и укрепление международного сотрудничества; предупреждение перевода средств незаконного происхождения, полученных от актов коррупции, включая отмывание средств, и борьба с ним, а также возвращение таких средств; техническая помощь; сбор и анализ информации и обмен ею; а также механизмы для мониторинга²²⁹.

Работа Специального комитета стартовала в январе 2002 г. Всего было проведено  семь сессий Специального комитета. Особенно напряженной была шестая сессия, во время которой обсуждались ключевые положения итогового проекта  Конвенции. Заключительное заседание данной сессии закончилось 9 августа 2003 г. в 3.30 утра, когда участники обсуждения, представители 128 стран, наконец, пришли к согласию относительно текста Конвенции. При обсуждении проекта Конвенции на сессиях Постоянного комитета наибольшие дискуссии вызывали следующие вопросы:

1. Определение «публичного должностного лица». Обсуждение велось вокруг вопросов о том, насколько широким должно быть такое определение, и должна ли Конвенция содержать свое «автономное» определение, или же данное понятие должно быть определено исключительно национальным правом.
2. Определение понятия «коррупция». Данная дискуссия была проанализирована нами ранее. Как уже отмечалось, в итоге возобладала точка зрения о том, что Конвенция не должна предлагать своего определения, а содержать отсылку к перечню подлежащих криминализации деяний.
3. Вопрос о том, должна ли Конвенция охватывать коррупцию в частном секторе. Большинство государств решительно высказались в поддержку того, чтобы Конвенция охватывала коррупцию в частном секторе. По мнению некоторых других государств, этот вопрос является   очень сложным и сопряжен со множеством концептуальных, правовых и процессуальных проблем, для которых, возможно, не имеется общеприемлемых решений.
4. Вопрос о том, насколько широкими и обязательными должны быть положения, касающиеся предупреждения коррупции. Большинство участников переговоров единодушно высказались за включение в текст Конвенции обширных положений о предупреждении коррупции, что нашло отражение в окончательном варианте проекта²³⁰.

Решением седьмой сессии Постоянного комитета 1 октября 2003 г.  согласованный текст был направлен на утверждение Генеральной Ассамблее ООН²³¹. Конвенция ООН против коррупции была принята 31 октября 2003 г. на 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН²³².

В преамбуле Конвенции Стороны выражают озабоченность проблемой коррупции, серьезностью порождаемых ею последствий для мирового развития. Отмечая значительную работу, проведенную ООН и другими международными организациями в сфере противостояния коррупции, Конвенция подтверждает, что она в основных концептуальных чертах базируется на документах этих организаций (включая рассмотренную нами ранее Конвенцию Совета Европы) и развивает их идеи.

В ст.1 Конвенции определяются ее основные цели. К таковым относятся:

1. Содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;
2. Поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;
3. Поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.

Сфера применения Конвенции  определяется в ст. 3. Конвенция, согласно данному положению, применяется «к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и   к   приостановлению   операций   (замораживанию),   аресту,   конфискации и возвращению доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией». Таким образом, можно выделить три основные сферы применения Конвенции: уголовно-правовую, уголовно-процессуальную и криминолого-профилактическую.

Значительную концептуальную нагрузку несет расположение глав Конвенции. Вслед за общими положениями (гл. I), расположена глава II («Меры по предупреждению коррупции), и только затем следует глава III о криминализации коррупционных деяний. Представляется, что такая структура обусловлена не только техническими соображениями. Такое расположение глав, на наш взгляд, определяет структуру глобального противодействия коррупции, а именно приоритет предупредительных мер перед репрессивными.

Вопросы предупреждения коррупции  подробно регламентированы в гл. II Конвенции. Конвенция устанавливает антикоррупционные стандарты для различных сегментов экономики и управления. В документе сделан акцент на усиление прозрачности функционирования публичных и частных институтов, развитие этических кодексов и правил. Конвенция рекомендует странам-участникам принять меры по усилению финансового контроля и отчетности. В соответствии со ст. 6 Конвенции, каждое государство-участник обеспечивает создание специального органа (или органов) по предупреждению коррупции. Важным является указание на необходимость развития гражданского общества, участия его институтов в антикоррупционной политике. Данные положения, безусловно, должны найти отражение в национальном специальном антикоррупционном законодательстве.

Вопросам криминализации коррупционных  деяний и правоохранительной деятельности посвящена гл. III Конвенции. Как уже отмечалось, именно перечень подлежащих криминализации деяний определяет понимание коррупции в настоящем документе.

Понятие подкупа должностных лиц (Конвенция предусматривает криминализацию подкупа национальных, иностранных и международных публичных должностных лиц – ст. ст. 15,16 Конвенции) в целом схоже с определением, предлагаемым Конвенцией Совета Европы. Согласно Конвенции ООН, в понятие подкупа входят обещание, предложение или предоставление неправомерного преимущества должностному лицу (активный подкуп) и принятие или вымогательство такого преимущества таким лицом (пассивный подкуп). Отметим, что, в отличие от Конвенции СЕ, сами термины «активный» и «пассивный» подкуп Конвенция не использует.

Понятие должностного лица в Конвенции формулируется следующим образом: «любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе Государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; и любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства—участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого Государства—участника; любое другое лицо, определяемое в качестве "публичного должностного лица" во внутреннем законодательстве Государства—участника». Таким образом, давая в целом широкое определение публичного должностного лица, в частности включающее служащих государственных предприятий, в целом документ содержит отсылку к национальному законодательству. 

Конвенция предусматривает криминализацию подкупа в частном секторе (ст.21). Отличие от «публичного» подкупа состоит в том, что незаконное преимущество предоставляется частному управленцу за действие (бездействие) в нарушение своих обязанностей. В случае же подкупа публичного должностного лица оно действует «при выполнении своих должностных обязанностей».

Помимо деяний, связанных с подкупом, Конвенция предусматривает криминализацию следующих деяний.

Хищение, неправомерное  присвоение или иное нецелевое использование  имущества публичным должностным лицом.  Согласно ст. 17 Конвенции подлежат криминализации «неправомерное присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом в целях извлечения выгоды для себя самого или другого физического или юридического лица какого-либо имущества, публичных или частных средств, или ценных бумаг, или любого другого ценного предмета, находящихся в ведении этого публичного должностного лица в силу его служебного положения». Отметим, что помещение данной статьи в главу о криминализации диктуется, на наш взгляд, не тем, что данные деяния не охвачены уголовным законом (представляется, что нет уголовного законодательства, которое бы не предусматривало должностных хищений в качестве преступлений), а тем соображением, что должностные хищения должны быть отнесены к перечню коррупционных преступлений и на них должны распространяться иные положения Конвенции и национального антикоррупционного законодательства. Хищение имущества в частном секторе также криминализируется Конвенцией (ст. 22).

Злоупотребление служебным положением предусмотрено в качестве коррупционного преступления согласно ст. 19 Конвенции. «Каждое Государство-участник, говорится в статье, рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, злоупотребление служебными полномочиями или служебным положением, т.е. совершение какого-либо действия или бездействия, в нарушение законодательства, публичным должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического лица». Таким образом, в числе коррупционных преступлений Конвенция называет «классическое» служебное корыстное преступление, не связанное с подкупом. Тем самым Конвенция использует широкий подход к перечню коррупционных преступлений, включающим не только подкуп, но и иные служебные злоупотребления. В тексте статьи обращает на себя внимание использование союза «или» («служебными полномочиями или служебным положением») при описании злоупотребления. Поскольку отсылка к национальному законодательству в данной статье отсутствует, толкование текста данной нормы приводит к выводу о том, что злоупотребление понимается шире, нежели, например, в ст. 285 УК РФ, речь идет именно о злоупотреблении служебным положением: лицо совершает с корыстной целью действие (бездействие) при выполнении своих функций. Об использовании полномочий как конститутивном признаке состава в данной статье не упоминается.

  Понятие злоупотребления влиянием в корыстных целях (ст. 18) полностью воспроизводит соответствующее положение  Конвенции Совета Европы, рассмотренное нами ранее.

Существенной спецификой обладает преступление, предусмотренное ст. 20 Конвенции – незаконное обогащение. Под таковым Конвенция понимает «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

Относительно включения данной нормы в текст Конвенции в ходе работы Специального комитета по разработке Конвенции развернулась оживленная дискуссия. Делегации Российской Федерации, государств-членов Европейского Союза и других стран выразили настоятельное желание исключить эту статью²³³. В документации Специального комитета отсутствует какое-либо обоснование такой отрицательной позиции. Думается, она была вызвана тем обстоятельством, что подобная норма не вполне согласуется с положениями о презумпции невиновности и вводит в уголовное право элементы объективного вменения. Отметим, что подобно другим нормам, Конвенция требует умышленного характера деяния («когда оно [преступление] совершается умышленно»). В данном случае непонятно, по отношению к какому деянию должна устанавливаться вина в форме умысла, так как «значительное увеличение активов» не является действием (бездействием) лица, а его последствием. Действие (бездействие) презюмируется и не требует доказывания, что противоречит положению классического уголовного права об ответственности лица только за свои виновные действия (бездействие).