Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней

 Среди мер, принимаемых  ЕС для укрепления своей антикоррупционной политики, отметим также принятие Конвенции «О борьбе против коррупции среди функционеров Европейского Сообщества и функционеров стран-участниц Европейского Союза». Данная Конвенция была подписана в 1997 г. в рамках межправительственного сотрудничества на базе Маастрихтских соглашений. Охват этой Конвенции шире, чем у Протокола №1 Конвенции «О защите финансовых интересов ЕС». Конвенция 1997 года включила в понятие европейской коррупции те деяния, которые причиняют вред не только финансовым интересам Сообщества. В преамбуле Конвенции сказано: «в целях усиления судебного сотрудничества в уголовной области между государствами-участниками необходимо продвинуться далее упомянутого протокола (Протокола №1 Конвенции 1995 года) и принять Конвенцию, согласно совершаемым актам коррупции...»¹⁸⁸.

Учитывая нарастающий  объем экономических, политических культурных контактов с Европейским  Союзом, имеющих цель формирование «Большой Европы» без разделительных линий, восприятие европейских антикоррупционных стандартов представляется актуальной для России задачей.

Другой важной составляющей сотрудничества на европейском континенте является участие России в деятельности Совета Европы и связанных с ним институтов. Совет Европы является первой межправительственной межрегиональной организацией, созданной после Второй мировой войны и объединившей к настоящему времени 41 государство. Если Евросоюз является преимущественно «детищем» Западной Европы, что обусловливает его сегодняшнюю природу, то Совет Европы имеет несколько другую основу, несмотря на то, что источником его формирования явились те же процессы и силы, которые участвовали в создании ЕС. В настоящее время Совет Европы представляет собой организацию, аккумулирующую общеевропейские проблемы вне зависимости от того, является ли государство-член Совета Европы одновременно членом ЕС. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 года. Россия принимает активное участие в деятельности Совета Европы, его Парламентской ассамблее. Российские граждане получили возможность обращаться за защитой своих прав в Европейский суд по правам человека в Страсбурге, зарекомендовавшем себя эффективным инструментом защиты прав жителей Европы независимо от их гражданства.

Совет Европы придает  большое значение гармонизации законодательства его членов в разных областях, входящих в сферу компетенции организации. Достигается это путем принятия соответствующих норм как рекомендательного характера (резолюции, рекомендации, декларации), так и юридически обязательного (конвенции, соглашения, протоколы)¹⁸⁹. Борьба с преступностью и, в частности, с коррупцией является одной из главных сфер деятельности Совета Европы. На 19 Конференции министров юстиции европейских стран (Ла Валлетта, Мальта, 1994 г.) было отмечено, что коррупция представляет собой угрозу демократии и правам человека. Совет Европы призвал государства-члены адекватно отреагировать на эту угрозу. В свете этих рекомендаций в сентябре 1994 г. Комитет министров Совета Европы создал Междисциплинарную группу по проблемам коррупции (MAC), которой было поручено изучить соответствующие меры, которые могут быть включены в Международную программу действий по борьбе с коррупцией¹⁹⁰. Результаты работы группы легли в основу Программы действий  по борьбе с коррупцией, одобренной Комитетом министров в 1996 г. Комитет министров 6 ноября 1997 г. на 101 сессии принял Резолюцию (97) 24 о двадцати руководящих принципах борьбы с коррупцией, в которой подчеркивалась необходимость оперативно завершить разработку международно-правовых документов во исполнение Программы действий по борьбе с коррупцией¹⁹¹. В той же резолюции названы 20 принципов борьбы с коррупцией на общеевропейском пространстве. Как всякий набор принципов, упомянутые положения лишь определяют те отправные точки, которыми должны руководствоваться государства-члены при построении своей антикоррупционной политики. На их основе были выработаны два значительных международно-правовых документа, заложивших во многом основы общеевропейской антикоррупционной политики.

Речь идет, во-первых, об уголовно-правовой Конвенции о борьбе с коррупцией, которая была принята в 1999 году и уже подписана подавляющим большинством стран-членов Совета Европы. Россия подписала данную конвенцию в январе 1999 г., но до сих пор не ратифицировала¹⁹².

Во-вторых, это гражданско-правовая Конвенция о борьбе с коррупцией, принятая в сентябре 1999 года. Этот документ предусматривает гражданско-правовые меры компенсации ущерба, причиненного актами коррупции. Подписание этой Конвенции странами-участницами проходит медленнее, чем подписание уголовно-правовой Конвенции. Связано это во многом с тем, что многие государства, где уровень коррупции чрезвычайно высок, не имеют даже примерных навыков определения размера вреда, причиненного коррупцией, а их гражданское законодательство не имеет механизмов для взыскания подобного рода ущерба¹⁹³. Рассматривая меры, принятые Советом Европы для борьбы с коррупцией, следует упомянуть о модельном кодексе поведения для публичных должностных лиц, который был одобрен Советом Европы в 2000 году. Он определяет этические условия, в которых должна осуществляться государственная служба, устанавливает стандарты этического поведения для публичных должностных лиц и стандарты информирования общественности об их поведении. В Государственной Думе РФ весной 2002 года был рассмотрен и принят в первом чтении законопроект аналогичного кодекса для российских чиновников. Не дожидаясь данного закона, Президент РФ 12 августа 2002 г. подписал указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»¹⁹⁴.

Ряд антикоррупционных  инициатив Совет Европы осуществляет совместно с Еврокомиссией. Под эгидой этих двух организаций в 1996 году была учреждена структура, названная проектом «Спрут». В рамках этого проекта осуществляются меры по противодействию не только коррупции, но и организованной преступности. Основной задачей является информационный обмен между участниками проекта (а в эту программу входят почти два десятка стран) в области борьбы с организованной преступностью, техническое обеспечение сотрудничества между государствами в этой области, организация семинаров и учебных визитов для повышения квалификации работников судов и других правоохранительных органов. Также в рамках данного проекта осуществляется подготовка рекомендаций и даже законопроектов для оптимизации мер по противодействию организованной преступности и коррупции в государствах-членах проекта¹⁹⁵.

По нашему мнению, в  сфере сотрудничества в борьбе с  коррупцией в рамках Совета Европы наиболее актуальными для России  на данном этапе являются следующие задачи:

- скорейшая ратификация  Конвенции Совета Европы об  уголовной ответственности за коррупцию

- участие в деятельности  Группы государств против коррупции  (GRECO)¹⁹⁶.

- дальнейшая интенсификация  сотрудничества в этой сфере  в рамках Совета Европы, в том числе укрепление механизмов контроля за выполнением государствами-членами общеевропейских антикоррупционных норм и принципов.

б) Унификация антикоррупционного законодательства

Международно-правовые нормы  по борьбе с преступностью и коррупцией без их адекватного восприятия национальным законодательством являются мертворожденными. Необходимо с сожалением отметить, что процесс унификации антикоррупционного законодательства различных государств и имплементация международных антикоррупционных норм проходит медленно, со значительными трудностями. Так, Российская Федерация до сих пор не ратифицировала крупнейшие международные соглашения  по борьбе с преступностью: Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Помимо объективных трудностей, вызванных различием правовых систем различных государств, необходимостью отказа от ряда традиционных для той или иной страны правовых концепций и внедрения новых, не знакомых правовой доктрине и правоприменительной практике институтов, существуют и иные обстоятельства, затрудняющие данный процесс. Прежде всего – это боязнь многих государств утратить те или иные экономические преимущества в случае установления строгих правил игры на международных рынках, исключающие коррупционные проявления. Кроме того, в ряде случаев опасения вызывает возможность «двойных стандартов» и ущемление суверенитета государств при осуществлении антикоррупционных мер. На наш взгляд, во многих случаях, данные обстоятельства являются ничем иным, как проявлением инстинкта самосохранения коррумпированных элит, не имеющим никакого отношения к подлинным интересам стран и народов мира. Подчеркнем, что по нашему мнению, суверенитет принадлежит государству, а не коррупционерам и не должен выступать коррупционным щитом от международно-правовой ответственности.

Особо следует отметить, что унификация законодательства и  проведение в жизнь на национальном уровне международно-правовых антикоррупционных  инициатив должны происходить не только и не столько в сфере уголовного права. Не меньшее, а порой и большее значение имеет приведение в соответствие с международными требованиями банковского, налогового, административного и др. законодательства. Наиболее перспективным в данной сфере мы считаем выработку комплексных профилактических антикоррупционных законов, отражающих общую тенденцию политики в борьбе с преступностью: приоритет профилактических мер перед мерами уголовной репрессии. Данный тезис, по нашему мнению, ни коим образом не противоречит необходимости «войны с преступностью». Подобно мировой политике, в борьбе с преступностью на смену войнам XX века с насилием и массовыми жертвами должны прийти войны XXI века с высокоточным оружием и быстрым эффектом, достигнутым «малой кровью». 

в) Сотрудничество в рамках неправительственных организаций

Общепризнанным в условиях современной демократии является значение гражданского общества для цивилизованного  развития стран и народов. Именно на гражданское общество в современных  условиях ложится основная нагрузка и в деле противостояния коррупции. В развитии международного сотрудничества в этой сфере значительная роль принадлежит международным неправительственным организациям.

Среди них следует  выделить организацию Transparency International  («Международная Гласность») – единственную некоммерческую неправительственную организацию, посвятившую себя делу повышения ответственности и обуздания коррупции как на международном, так и на национальном уровне. Организация была создана в 1993 году и сегодня имеет филиалы в 60 странах, в том числе и в России. Штаб - квартира организации находится в Берлине¹⁹⁷. Transparency International  проводит широкую исследовательскую работу в разных странах мира, вырабатывает рекомендации по борьбе с коррупцией. Организация издала специальную книгу-пособие по организации противодействия коррупции путем серьезных политических и экономических реформ. Книга была в 1999 г. переведена на  русский язык и представляет огромный интерес для ученых и практических работников¹⁹⁸. Доктор Петер Айген, Председатель Совета директоров Transparency International говорит во введении в данное пособие, что подход его организации основан на философии целостности, и «вовлекая всех действующих лиц в процесс реформ, направленных против коррупции, страна или сообщество могут добиться того, что коррупция будет сведена до управляемого уровня. Однако необходимыми условиями для решения этой задачи  являются: наличие просвещенного и решительного политического руководства, высокий уровень общественного сознания и общественная поддержка, а также хорошо организованный и заинтересованный в результатах своей деятельности частный сектор»¹⁹⁹.

К сожалению следует  указать, что в современной России данных условий не наблюдается. Главной  проблемой, препятствующей по большому счету и эффективной профилактике коррупции, является неразвитость гражданского общества, этических стандартов в бизнесе, отсутствие политической воли. Но объективные трудности не должны снимать данный вопрос с повестки дня. Развитие гражданских механизмов противодействия коррупции – важнейшая задача России на длительную историческую перспективу.

- Организационное,  процессуальное, техническое сотрудничество

Важнейшей предпосылкой успешности международного сотрудничества в борьбе с коррупцией является сотрудничество правоохранительных органов в процессуальной и криминалистической областях. Объективные предпосылки для развития созданы благодаря деятельности Интерпола и Европола, наличия многочисленных дву- и многостронних соглашений о сотрудничестве между правоохранительными органами различных государств. Исходя из специфики настоящей работы, данные вопросы подробно не рассматриваются, однако углубленная научная разработка данных проблем представляется насущно необходимой.

- Научное сотрудничество

Предпосылкой успешного международного сотрудничества в борьбе с коррупцией является его научная обоснованность. Это невозможно без объединения усилий специалистов, прежде всего юристов и криминологов в разработке проблем противодействия коррупции национальными и международными средствами. Интерес научной общественности к проблеме коррупции в настоящее время велик как никогда. Международные конференции и форумы, посвященные проблемам коррупции проходят практически ежемесячно в различных областях мира. Представляется, что ученые, в отличие от политиков и представителей правоохранительных органов, достигли значительных успехов в объединении усилий в борьбе с коррупцией.

На международном уровне ведущей организацией, координирующей научную деятельность по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией является Исследовательский Институт ООН по преступности и правосудию (ЮНИКРИ). Значительную работу в сфере международного научного сотрудничестве в данной сфере играют неправительственные организации, в частности уже упомянутая Transparency International.

В единении ученых-криминологов значительную роль призван сыграть  Всемирный антикриминальный и антитеррористический форум, созданный в 2002 г. Примечательно, что идея «криминологического Давоса»  родилась именно в нашей стране. Первым президентом ВААФ стал бывший министр внутренних дел РФ А.С. Куликов. Первый конгресс ВААФ должен состояться в октябре 2004 г. В Берлине²⁰⁰.

Примером перспективного международного сотрудничества ученых в борьбе с коррупцией является деятельность сети исследовательских центров по изучению проблем транснациональной преступности и коррупции (TRACCC), созданной при Американском Университете (г. Вашингтон, США). Директором данной программы является профессор Американского университета доктор Луиз Шелли, долгие годы занимающаяся проблемами организованной преступности. Система TRACCC осуществляет значительную работу на постсоветском пространстве, в том числе в России. Создана сеть российских центров по изучению проблем организованной преступности и коррупции. Первый центр был создан в 1996 г. на базе юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. В настоящее время центры функционируют в Москве (ИГП РАН), Санкт-Петербурге (юридический факультет СПбГУ), Иркутске (Иркутский университет), Владивостоке (юридический институт ДВГУ). 
В 2003 году на базе Саратовской государственной академии права был создан центр TRACCC в Саратове. Приоритетным направлением деятельности центров является поддержка ученых, исследующих проблемы организованной преступности и коррупции. Реализуются грантовские программы поддержки молодых специалистов. С самой положительной стороны зарекомендовали себя летние школы молодых ученых и преподавателей, проводящиеся в Санкт-Петербургском государственном университете, а с 2003 г. и в Саратовской академии права, при поддержке TRACCC. В работе школ в качестве экспертов принимают участие крупнейшие  отечественные и зарубежные специалисты по проблемам борьбы с преступностью и коррупцией. Для молодых специалистов данные форумы – не только возможность встретиться с коллегами из других регионов, но и источник новых научных идей.